El hijo pródigo y el ternero cebado
El ministro de Asuntos Exteriores del Reino Unido declaró el 2 de julio: "Si Dinamarca persiste en su negativa, el Tratado de Maastricht no entrará en vigor". Esta declaración se contradice con la del presidente de la República Francesa, que explicaba un mes antes que, en tal supuesto, la Comunidad continuaría con 11 miembros. ¿Quién tiene razón? ¿A quién seguirá el Consejo Europeo? Esta cuestión es fundamental para los 340 millones de hombres y mujeres de los 11 países que probablemente ratificarán el tratado en los próximos meses.En el plano del derecho, el problema ha sido específicamente expuesto por el director del servicio jurídico del Parlamento Europeo, el profesor portugués Jorge Campinos, cuya autoridad en esta materia es indiscutible. Todo depende de la naturaleza del acta firmada en Maastricht. Si se trata simplemente de una "revisión" del Tratado de Roma, si lo que añade son "modificaciones" o "enmiendas", hay que aplicar el artículo 236 de este último, que dice: "Las. enmiendas entrarán en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados miembros en conformidad con sus respectivas reglas constitucionales". Si es un nuevo tratado que transforma fundamentalmente la Comunidad Europea, hay que suprimir el artículo 236 y aplicar el derecho común de los tratados multilaterales.
En virtud de este último, en efecto, los tratados multilaterales entran en vigor incluso si uno de los países signatarios se niega a ratificarlos. Recordemos el célebre Tratado de Versalles, que terminó con la guerra, de 1914-1918: se aplicó a pesar de la negativa de ratificación de Estados Unidos. Pero, siendo el artículo 236 del Tratado de Roma derogatorio de ese derecho común, debe interpretarse, estrictamente. No se puede ampliar la excepción al derecho común que él establece. No concierne a actos posteriores a dicho texto, salvo que éstos se refieran de forma clara, expresa o implícitamente. Los acuerdos de 1970, 1975, 1984 lo han hecho por su propio título, que los nombra como "tratado modificador" o "que modifica" tratados precedentes o algunas de sus disposiciones.
El Acta única europea de 1986 rompía ya con esa fórmula afirmando la voluntad de sus signatarios de "transformar el conjunto de las relaciones entre sus Estados en una unión europea". Los acuerdos de Maastricht van mucho más lejos. Su mismo título es significativo: "Tratado sobre la Unión Europea". El preámbulo declara que se trata de "una nueva etapa en el proceso de creación de una unión cada día más estrecha entre los pueblos de Europa". Es cierto que la unión se funda sobre las comunidades europeas. Pero éstas son tratadas de muy diferente manera. La Comunidad del carbón-acero y la de la energía atómica son simplemente revisadas como lo hacían los tratados anteriores. Subsisten, pues, en tanto -que instituciones.
Por el contrario, la Comunidad Económica se transforma en una institución nueva por el artículo G (título II): "El tratado que instituía la Comunidad Económica Europea se modifica conforme a las disposiciones del presente artículo a fin de instituir una Comunidad Europea". Esta última denominación sustituye en todas partes a la de "Comunidad Económica Europea". No se- trata sólo de una simple modificación del nombre, sino de una nueva identidad. El empleo del propio término ("institución" o "instituir") para la Comunidad establecida por el Tratado de Roma y la establecida por el Tratado de Maastricht precisa con claridad la voluntad de sustituir la segunda por la primera. En consecuencia, los Estados que hayan ratificado el Tratado de Maastricht ya no formarán parte de la CEE, la cual no subsistirá jurídicamente nada más que entre los Estados que se hayan negado a dicha ratificación. Estos últimos no podrán nunca más reclamar las ayudas que recibían hasta ahora de una Comunidad desaparecida. Tendrán que negociar con sus ex socios que forman la nueva Comunidad a fin de obtener de ella una especie de asociación del tipo de la de los Estados miembros de la AELE.
Políticamente, será difícil para los Gobiernos de los países en los que los ciudadanos acepten por referéndum el Tratado de Maastricht admitir que no sea aplicado por los 11 a causa de la obstrucción de Dinamarca. Sería tolerable que se le concedieran algunos meses de reflexión sin reabrir las negociaciones. Pero es evidente que, de una u otra manera, todos los países que hayan ratificado dicho tratado se verán obligados a hacer caso omiso del veto de Copenhague. ¿Cómo podríamos hablar de democracia europea si cinco millones de personas pudieran paralizar a 340 millones?
El calendario corre el peligro de dramatizar las cosas dando a Dinamarca la presidencia de la Comunidad el 1 de enero de 1993. Esto resultaría inaceptable si hasta ese momento Dinamarca no se hubiera retractado en su negativa a ratificar, La Comunidad sería el hazmerreír de todo el mundo si se prestara a esa comedia. Que el Gobierno de Copenhague obtenga una cierta dilación para unirse a los 11 signatarios, de acuerdo. Pero estos últimos no podrán admitir su presidencia nada más que después de la aceptación de un tratado deseado por todos sus miembros.
El Consejo Europeo a celebrar en Edimburgo deberá hacer constar la necesidad de que, antes de Dinamarca, presida el país que hubiera debido sucederle en el calendario normal de rotación semestral: es decir, Bélgica. Ningún otro Estado podría llevar mejor a cabo la difícil tarea de atraer al hijo pródigo, pero no es cuestión de matarlo antes de su regreso al hogar.
Maurice Duverger es profesor emérito de la Sorbona y diputado por Italia en el Parlamento Europeo.
Traducción: María Teresa Vallejo.
