El Estado autonómico inconcluso

El autor plantea la necesidad de ampliar las competencias de las comunidades que accedieron a la autonomía a través de la denominada vía lenta. Considera falsa la división entre regiones o nacionalidades históricas y las que no lo son, y alega que no hay razón para vincular el mayor o menor volumen de competencias al grado de autoafirmación política de las regiones y nacionalidades.

El Estado de las autonomías es hoy en España una realidad cuya estructura básica está resuelta, y a esa realidad ha contribuido decisivamente el impulso aplicado desde 1982, periodo en el que se produjo el mayor volumen de transferencias y los perfiles esenciales del sistema de financiación.Ahora bien, es igualmente cierto que es una realidad inconclusa, a manera de una sinfonía inacabada, en la que los elementos melódicos y orquestales están resueltos, pero no llevados hasta todas las consecuencias, ni agotada la partitura.

Si no se acometiera el desarrollo del sistema, éste quedaría inconcluso y parcialmente fracasado. No sólo porque no adquiriría toda su potencialidad, sino porque su enquistamiento en un estadio ambiguo de desarrollo provocaría una situación endémicamente conflictiva:

Ese desarrollo requiere un impulso vigoroso y generoso, por parte de todos, ajeno a tacticismos y pequeñas políticas.

El reciente congreso del PSOE ha expresado, en una de las resoluciones de más netos perfiles, la clara voluntad política de dar un nuevo impulso al proceso. Esa voluntad debe traducirse ahora en iniciativas concretas para abordar todas las cuestiones pendientes. Tales cuestiones son, a mi juicio, las siguientes:

En primer lugar debe acometerse la ampliación de las competencias autonómicas de las comunidades que accedieron a través de la denominada vía lenta. Hay muchas y distintas razones para ello:

a) Primera, es falsa la división entre regiones o nacionalidades históricas y las que no lo son (Asturias es un buen ejemplo de región histórica a la que la literatura política en curso no le concede ese carácter). La Constitución, por otra parte, en forma alguna recoge esa diferencia, que es tan gratuita como interesada.

b) Segunda, no hay razón para vincular el mayor o menor volumen de competencias al grado de autoafirmación política de las regiones y nacionalidades. La superioridad objetiva de la gestión descentralizada de ciertos servicios debe beneficiar a todos los ciudadanos, sea cual sea su identificación particularista.

c) Tercera, la propia coherencia y funcionalidad del Estado en su conjunto aconseja el máximo de homogeneidad en la distribución del poder, sin perjuicio de legítimas singularidades.

d) Cuarta y definitiva, se trata de un compromiso político firme que está incluso incorporado como tal a la mayoría de los estatutos. El pacto en su día alcanzado establecía diferencias en el ritmo, no en los contenidos competenciales básicos.

Ahora bien, la cuestión competencial no se agota en la ampliación de las competencias. Debe establecerse un pacto de recíproca lealtad para que, por vía normativa, administrativa, práctica o financiera, no se produzcan invasiones entre los ámbitos de cada nivel, que darían lugar a redundancias y aumentos del gasto público agregado.

En segundo lugar, aunque íntimamente relacionado con lo lanterior, es necesario establecer dispositivos estables y formales para la resolución pactada de los conflictos entre las comunidades autónomas y el Gobierno central. El Tribunal Constitucional es la instancia finalmente decisoria, pero el establecimiento de comisiones bilaterales de resolución de conflictos debe reducir ostensiblemente el grado de judicialización de los problemas entre comunidades autónomas y Gobierno central. Hay que evitar a toda costa la formación de una cultura del conflicto, que podría llegar a convertirse en el estado de ánimo crónico de las relaciones entre instituciones en el Estado de las autonomías. Por el contrario, un Estado de esta naturaleza debe estar orientado por una cultura del consenso.

Sistema financiero

Un tercer asunto, de la máxima importancia, es el que concierne al sistema financiero. Los innegables avances producidos no deben hacemos desconocer sus deficiencias e insuficiencias. Esas deficiencias e insuficiencias no sería realista pensar que pueden ser corregidas por una reforma drástica (que requeriría un volumen adicional de recursos ingente), sino por el establecimiento de unas líneas de tendencia, que vayan influyendo en los sucesivos ajustes del sistema. Esas líneas de tendencia, a mi juicio, deben ser las siguientes:

a) Disminución paulatina de las diferencias actuales en la financiación básica per cápita; es decir, aquella que cumple la función de suficiencia, no la de reequilibrio. Hoy esas diferencias son excesivas e injustificadas.

b) Reforzamiento de los mecanismos de reequilibrio, tanto los internos como los vinculados a programas estructurales europeos, y no sólo en cuanto a los volúmenes de recursos, sino a las características cualitativas de los programas.

c) Avance prudente y moderado de los elementos de corresponsabilidad fiscal, sin que menoscaben la eficacia del reequilibrio interterritorial.

d) Reexamen periódico del cumplimiento del principio de suficiencia financiera, a tenor de la aparición de nuevas demandas sociales (ejemplo: la de una más vigorosa política medioambiental).

e) Reforzamiento de los mecanismos de coherencia entre la política económica, financiera y Fiscal de las comunidades autónomas y las del Gobierno central (la disparidad en las políticas de endeudamiento puede ser un buen ejemplo negativo).

Un cuarto tema, asociado al anterior, en concreto a la política de reequilibrio, es la necesidad de intensificar la dimensión territorial de las políticas sectoriales del Gobierno central para que favorezcan la dotación de los elementos básicos para el desarrollo económico bajo unas condiciones básicas de igualdad entre las distintas comunidades. Sin disponer de esos elementos (infraestructurales, formativos y de recursos humanos, tecnológicos, etcétera), una política efectiva de reequilibrio estaría a largo plazo condenada al fracaso, y con ella el propio modelo autonómico, que moriría de insolidaridad.

En quinto lugar, el mismo énfasis en impulsar una mas vigorosa descentralización política, administrativa y financiera debe ponerse en crear o reforzar los dispositivos de integración. Un Estado autonómico no debe ser un Estado desintegrado.

Pero, en sexto lugar, deben existir otros órganos, niveles o instancias de integración, referidos a las políticas sectoriales y, sobre todo, a la planificación.

El séptimo tema pendiente en orden al desarrollo autonómico tiene que ver, paradójicamente, con la denominada Administración periférica. Ésta debe experimentar también cambios profundos, porque el Estado en el que actúa es estructuralmente distinto, y resulta por tanto necesario que se adapte a él. En mi opinión, esa transformación debe responder a dos criterios: descentralización, reforzando la operatividad, agilidad y capacidad de decisión de los órganos periféricos (dentro, como es natural, de la dependencia central), e integración en una política global del conjunto de la Administración periférica, bajo la dependencia de la autoridad responsable designada por el Gobierno central.

En octavo lugar, es preciso abordar y resolver los problemas que derivan de nuestra integración europea, en los aspectos institucionales que implican a las regiones (en España, comunidades autónomas). En mi opinión, los principales problemas son los siguientes:

a) El diseño de un sistema que permita integrar la voz y la postura de las regiones en la formación de la voluntad del Estado español ante la CE.

b) La participación de las regiones en las instituciones europeas, en concreto en sus órganos legislativos. Si se optara por un sistema bicameral, la cámara territorial debería contemplar la presencia de las regiones europeas, bien directamente, bien integradas -con una participación propia- en la representación de los respectivos Estados.

c) Transitoriamente debería contemplarse un reforzamiento sustancial de las funciones del consejo consultivo de las regiones y poderes locales de Europa.

En suma, se opta, en este punto, por la construcción de la Europa de las regiones.

Nuevo proceso

Un noveno asunto es de procedimiento, del necesario para poner en marcha el nuevo proceso de desarrollo autonómico que se propone, que debería responder a varios criterios:

a) El primero es el de consenso. Un proceso de semejante envergadura requiere un amplio acuerdo para garantizar su éxito y su estabilidad. Ahora bien, ese acuerdo no tiene por qué ser global y total, porque las cuestiones son diversas, y no todas tienen el mismo grado de urgencia ni se podrán resolver al mismo ritmo. Lo que hace falta es que se cree un marco de negociación que sirva de elemento conductor de su ejecución.

b) El segundo es el de respeto institucional. Aunque el marco de acuerdos se produzca en primera instancia entre partidos políticos, su desarrollo y materialización no pueden desconocer en forma alguna a las instituciones existentes (las comunidades autónomas y sus Parlamentos), antes bien, deben ser concretados a través de éstas.

c) El tercero es el de estabilidad, referido a las instituciones, en forma tal que procesos como la modificación de los estatutos para ampliar las competencias no signifiquen reabrir los respectivos estatutos de autonomía.

Por último, es necesario, en décimo lugar, hablar de tiempos, pues la política se produce y tiene significado siempre en un preciso marco temporal. Todas las cuestiones propuestas deben ser resueltas en el periodo más breve posible, aunque siempre con la debida ponderación, pero alguna de ellas, en mi opinión, debe ser abordada de inmediato. En concreto, la ampliación de competencias debería ser el primer asunto a ser afrontado en el interior del marco negociador que se constituya, por varias razones:

a) Porque están a punto de cumplirse los diez años a partir de la vigencia de los estatutos aprobados por la vía lenta, en muchos de los cuales se establece explícitamente el compromiso de la asunción de las nuevas competencias enumeradas una vez transcurridos cinco.

b) Porque la expectativa de la ampliación competencial, de no ser resuelta pronto, seguirá proyectando incertidumbre sobre las administraciones públicas afectadas por ella y sus políticas.

c) Porque siendo tarea de 1991 la negociación del nuevo sistema financiero, es imprescindible que antes de su diseño esté concluido y negociado el de la nueva distribución competencial, a la que debe ajustarse.

Esos son los 10 asuntos -ocho de contenido y dos metodológicos- en que, a juicio del que esto escribe, puede resumirse la actual problemática autonómica. Es urgente afrontarla con un nuevo impulso, igual de vigoroso que el que fue preciso para crear el sistema que, en sus aspectos básicos, está construido.

Pedro de Silva es presidente de la comunidad autónoma de Asturias.