Otra responsabilidad pública

La reciente ronda de conversaciones planteada por el Ministerio de Economía para debatir la reforma del impuesto del rendimiento de las personas físicas (IRPF) ha conducido -quizá sin pretenderlo- a poner sobre la mesa un debate fundamental y sin duda abandonado durante demasiado tiempo: el debate sobre la necesidad de una política de vivienda en España.

La circunstancia que se da desde hace casi cuatro años en España, consistente en que la vivienda ha pasado a ser un recurso escaso, no por escasez de producción, como lo había sido en otras épocas, sino por desajuste entre oferta y demanda, está llevando a una situación de verdadera crispación social frente a la cual los diversos estamentos públicos deben mostrarse sumamente cautelosos, especialmente cuando de introducir modificaciones en el esquema de ayudas públicas existentes se trata.Después de tres años consecutivos de recortes en la política de vivienda no cabe extrañarse de que cuando ahora se intenta suprimir alguno de los escasos mecanismos correctores de los desajustes que restan, se haya desencadenado un verdadero alud de opiniones condenatorias, reflejo de la profunda preocupación que la sociedad siente por el actual problema de la vivienda.

Ante esta situación, parece oportuno intentar apuntar algunos elementos de reflexión sobre los mecanismos que rigen el mundo de la vivienda. Unos primeros elementos de análisis subyacen en la definición misma del concepto de política de vivienda.

La vivienda de residencia habitual es un bien de primera necesidad. La Constitución Española, dentro de su capítulo tercero, de derechos y libertades económicas, señala que los poderes públicos promoverán las condiciones y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho que tienen todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna (art. 47).

Entrando en su vertiente no social sino económica, sabemos que la vivienda se produce dentro del contexto de un mercado, sometido a unas reglas de oferta y de demanda. Sin embargo, el mercado de la vivienda presenta, respecto de los mercados de la mayoría de bienes de consumo, diferencias notables: rigideces en la oferta, dependencias de factores exógenos, fluctuaciones erráticas de la demanda, etcétera, que hacen de él un mercado económicamente imperfecto y socialmente inequitativo.

El mercado de la vivienda es imperfecto porque es incapaz de asegurar en cada momento el volumen de producción adecuado a la demanda (unas veces por defecto, otras veces por exceso) y los mecanismos de corrección de que dispone para llegar a un punto de equilibrio tan solo operan a medio o largo plazo.

Problemas del mercado

Llegamos así a una segunda definición de lo que debe entenderse por política de vivienda como aquel conjunto articulado de instrumentos económicos y jurídicos tendentes a corregir y paliar las insuficiencias e ineficacias intrínsecas del mercado de la vivienda.

La política de vivienda no debe consistir, pues, en la adopción de medidas para la solución de problemas inmediatos, sino que debe pretender construir un tejido coherente de instrumentos de tal forma que, jugando coyunturalmente con alguno de ellos, pero manteniendo siempre la visión de acción conjunta, se consiga un funcionamiento fluido del mercado, se aseguren los volúmenes de producción necesarios en cada momento y se garantice la adaptación de la producción a los diversos niveles de necesidad de la demanda. Una política económica así entendida no debería nunca permitirse la ligereza de discutir sobre la conveniencia o no de un determinado instrumento sin tener en cuenta el entramado que forma con el resto de instrumentos y sin valorar cómo la alteración de este entramado condiciona la consecución de los objetivos planteados.

Sirva de ejemplo uno de los temas de debate planteados en estos últimos días: la supresión de la desgravación en el IRPF de los intereses de préstamos para la primera residencia. Al margen del error que suponía plantear esa propuesta sin tener en cuenta el contexto de debilidad actual de la política de vivienda, la forma de la argumentación revela un desconocimiento profundo de cuáles han de ser los objetivos de esta política.

Se arguye que este instrumento de política fiscal ha supuesto un estímulo, además de para los adquirentes de nuevas viviendas, para los promotores y para el sector financiero y puesto que esto supone una desviación de objetivos, se debería suprimir. Estratégicamente nada más incorrecto, ya que de lo que se trata es de producir el número suficiente de viviendas y que puedan tener acceso a ellas todos los ciudadanos que las necesiten. Ocurre que la consecución de este doble objetivo comporta la dinamización del mercado y, en consecuencia, genera beneficios para los que operan en él (promotores, constructores, intermediarios, suministradores de materiales, trabajadores, sector financiero, etcétera), no es lógico, sin embargo, que para evitar que esto ocurra deba suprimirse el instrumento que se había diseñado para optimizar el funcionamiento del mercado y sin el cual éste volverá a mostrarse ineficiente.

Debería aceptarse como un axioma que en política de vivienda toda ayuda a la demanda -a menos que se trate de ayuda asistencial y por lo tanto fuera de las reglas del mercado- que no vaya acompañada de una dinamización de la oferta, se traduce automáticamente en crecimiento de los precios, dada la inelasticidad de la oferta. Por lo tanto no debería causar tanto recelo el actuar con medidas que directa o indirectamente favorezcan la oferta, puesto que de lo contrario la ayuda a la demanda se vuelve estéril.

Una vez definido el objetivo de la política de la vivienda otro frente de reflexión viene constituido por la instrumentación que de esta política se hace. Distinguiremos, en este sentido, un triple nivel de actuación.

En primer lugar, el ámbito de actuación más general y que implica un menor grado de intervención es aquel que establece los mecanismos básicos para que el mercado de la vivienda en su conjunto funcione de una forma ágil, sin altibajos excesivos y que produzca el volumen necesario de unidades.

En este nivel, que suele ser el peor entendido y el más discutido de la política de vivienda, deberían entrar en juego los siguientes instrumentos con carácter permanente:

Estímulos fiscales: - desgravación del ahorro vinculado a la adquisición de la primera vivienda.

- desgravación del ahorro vinculado a la inversión en vivienda para alquilar.

- tipos reducidos en la imposición indirecta sobre las transacciones o la rehabilitación de primeras viviendas potenciales.

- desgravación de plusvalías en las primeras residencias.

- desgravación de la inversión y de los intereses de créditos en la compra de una primera vivienda.

- penalización de la retención de suelo y de viviendas.

Líneas financieras

Líneas financieras específicas y estables, vinculadas a la inversión en primera residencia y a la construcción para alquiler.

Agilización de la actuación urbanística en las operaciones tendentes a la urbanización de suelo y a la promoción de edificación en áreas con exceso de demanda de primera residencia.

Incentivación legal a la vivienda de alquiler.

Este conjunto de instrumentos asegura que el mercado de la vivienda disponga de los incentivos suficientes para mantener una tónica de estabilidad, garantizándole dos inputs básicos (suelo y financiación) de forma continuada y no inflacionista.

Una simple lectura de los mismos permite constatar como la mayoría de ellos están ausentes de nuestro marco político, como algunos de los existentes son poco contundentes y como algunos de los que se han mostrado efectivos están hoy amenazados (IVA reducido, incentivos en el IRPF a la compra de primera residencia, modificaciones en la Ley del Suelo).

En segundo lugar nos hallamos ante un nivel intermedio de intervención que es el que se plantea de forma no genérica sino selectiva y que surge de la necesidad de hacer frente a la ineficiencia distributiva del mercado de la vivienda.

Sirven para este objetivo tanto las intervenciones que mejoran la solvencia de la demanda de las capas que se ven alejadas del mercado como aquellas que fomentan la producción de un determinado producto, más acorde con la capacidad adquisitiva de dichas capas sociales. El producto resultante de estas políticas es denominado como "vivienda protegida" en la medida en que, a cambio de responder a las exigencias que se le plantean, recibe ayudas de diversas índoles.

Este campo de actuación es uno de los más conocidos y aceptados pero también es el más vulnerable por las diversas interpretaciones que se hacen sobre la coyuntura del sector. Concretamente en España y desde el año 1987 ha venido reduciéndose el nivel de intervención pública en este campo bajo la argumentación que el "boom inmobiliario" era suficiente para garantizar la cobertura de necesidades de vivienda.

Las ayudas en forma de subvenciones o de subsidiaciones de tipos de interés para la adquisición de viviendas protegidas se han recortado drásticamente. La ley sobre haciendas locales ha suprimido todas las bonificaciones y exenciones tributarias que este tipo de viviendas tenían en la fiscalidad local. La financiación privilegiada proviniente de las cajas de ahorros ha dejado de ser obligatoria para estas instituciones.

Ni que decir tiene que la realidad se está encargando de demostrar lo erróneo de esta política reduccionista de la intervención, al ensanchar cada vez más el abanico de nuevas familias que no pueden acceder a un alojamiento, por estrangulamiento de la oferta de este tipo de viviendas.

Promoción pública

El nivel máximo de intervención es el constituido por la actividad de promoción pública de la vivienda. Es éste un campo claro e indiscutido de actuación con el que, a menudo, se confunde la política de vivienda y es aquél al que algunos sectores pretenderían reducir dicha política.

Nos hallamos aquí ante ¡a asunción por parte de la administración pública de un papel que no realiza el mercado privado. La existencia de unas capas sociales cuyo poder adquisitivo es extremadamente débil imposibilita que el mercado, rigiéndose por criterios de máxima rentabilidad, pueda cubrir sus necesidades de alojamiento. Así, la promoción pública de vivienda es una actividad ajena al mercado.

El repaso al triple ámbito de actuación de la política de vivienda permite ofrecer una visión de conjunto de su complejidad y de la amplitud de su alcance. Todos los estamentos de la administración pública deberían intentar entenderla bajo esta óptica de conjunto para evitar caer en el conocido regateo de esfuerzos y recursos que tan solo conduce al incumplimiento del objetivo de solidaridad que ella debe cumplir.

Los recursos necesarios para asegurar una correcta política de vivienda deben provenir, lógicamente, del sector público y para ello requieren una hacienda saneada y suficiente pero difícilmente conseguiremos, que esta hacienda sea saneada y suficiente a costa de la vivienda, ni aun acabando con la propia política de vivienda.

es economista.