La experiencia de tres años de planificación

La nueva programación es una respuesta a la falta de operatividad de la planificación clásica, cuya incidencia sobre la política económica ha venido siendo cuestionada desde los inicios de la crisis. El modelo tiene su fundamento en la utilización de la programación para la resolución de los problemas económicos mediante la puesta en práctica de medidas adecuadas de política económica.La nueva planificación necesitaba un horizonte adecuado que abandonase la rigidez del horizonte de los planes clásicos: a través de unos escenarios macroeconómicos plurianuales, pieza clave para la fijación de objetivos normativos en lo que se refiere a los grandes agregados, conseguimos un horizonte temporal adecuado a nuestras programaciones. Hecho distintivo también de la nueva programación es que cuenta, por primera vez, con escenarios presupuestarios, de inversiones públicas y financieros, que sirven de marco de referencia a la actuación pública y reducen márgenes de incertidumbre al sector privado. Por último, la incorporación de las políticas sectoriales más relevantes, de forma integrada y acorde con los escenarios anteriores, confiere globalidad a la experiencia planificadora.

La rigidez

Pero, con ser importantes, las anteriores novedades no eliminaban la rigidez del horizonte de nuestra programación, que se mantiene en los cuatro años. Teníamos que dotar a los planes de flexibilidad, con el fin de que sus objetivos pudieran ser revisados de acuerdo con las cambiantes condiciones de la realidad económica, tanto nacional como internacional. Por eso concebimos nuestros programas como cuatrienales y deslizantes, lo que permite conservar la cuatrienalidad -añadiendo cada año un año más-, revisar sus objetivos y evaluar su grado de cumplimiento para cada anualidad.

Teníamos que plantearnos también las posibles inconsistencias de los planes; tenían que cuadrar, cosa que, frecuentemente, no ocurría en los planes clásicos: la mayor consistencia y coherencia queda garantizada no sólo por la coherencia interna de los cuatro tipos de escenarios anteriormente enumerados, sino porque tanto las decisiones de política económica como los planes sectoriales tienen en cuenta los anteriores escenarios, confiriendo así coherencia global a nuestra programación y asegurando la inexistencia de repercusiones indeseables que pudieran aparecer en el futuro.

Todo lo anterior no evitaba la aparición de disfuncionalidades, como consecuencia de la participación en la elaboración del plan de distintos órganos administrativos. Pero, afortunadamente, la nueva estructura orgánica del área económica, con un solo ministerio -el de Economía y Hacienda- que elabora tanto el presupuesto como el plan, que pilota toda la política económica, resolvió de un plumazo la posibilidad de existencia de disfuncionalidad alguna y sirvió así para reforzar la coherencia de nuestras predicciones. Este hecho -diferencial respecto a épocas anteriores- nos permitió además que fuera posible establecer un modo de operar simple y desprovisto de burocracia.

Efectivamente, nuestro modo de operar, contrariamente a lo sucedido en épocas pasadas, ha sido sencillo y desburocratizado. Con un reducido número de personas se han coordinado y elaborado los documentos finales de los programas realizados hasta el momento.

Obviamente, no hemos actuado solos, aun cuando en algún momento hayamos sentido la soledad del corredor de fondo.

Animadores del plan

Comenzamos haciendo una labor de animadores de la planificación, contactando con los distintos departamentos de la Administración, con las comunidades autónomas, con las fuerzas sociales, con las universidades, con las cámaras de comercio, con grupos de expertos, etcétera, en nuestro afán de conseguir el mayor grado de colaboración y consenso posibles. Fue la tarea más bonita, pero la ansiedad nos dominaba porque no sabíamos el nivel de respuesta: pronto vimos que no estábamos solos.

Organizamos a unas 500 personas en 40 grupos de trabajo interministeriales muy especializados, unos de carácter sectorial y otros horizontales. Estos grupos, dependientes de un comité de planificación creado por acuerdo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos en el mes de febrero de 1983, nos fueron suministrando, siguiendo instrucciones nuestras, la mayor parte de los papeles premios para la elaboración de los planes. El comité no se reunió desde junio de ese año, pero con la tutela del mismo los grupos siguieron trabajando. Nuestra labor de animadores estaba fructificando. Nuestra autoridad moral estaba cumpliendo sus objetivos.

Las comunidades autónomas también respondieron a nuestra llamada, enviándonos documentos sobre su propia problemática económica que luego sirvieron para la elaboración de nuestros programas, singularmente para el de 1984-1987. Sin embargo, aquella primavera de 1983 había elecciones a la mayoría de los Parlamentos autonómicos, y ello coincidió con nuestra petición de colaboración: al cambiar los responsables económicos de muchas de ellas, los documentos remitidos fueron muy desiguales. Nosotros, a la vez, enviamos a las comunidades autónomas documentos de trabajo del plan nacional, que han servido y sirven para que ellas elaboren sus programas regionales sin perder de vista los objetivos nacionales, comenzando así a articular los aspectos territoriales de la programación económica, cuestión en la que todavía queda mucho camino por recorrer.

También respondieron a nuestros requerimientos las universidades, las cámaras de comercio, los grupos de expertos, etcétera. Todas estas colaboraciones fueron preciosas para nosotros.

Y las fuerzas sociales se unieron también a este intento racionalizador y modernizador de nuestro país. Aunque en un principio la colaboración no fue todo lo amplia que hubiéramos deseado, varios papeles del plan estuvieron presentes -fundamentalmente, los escenarios- en la mesa de negociación del Acuerdo Económico y Social (AES), a lo largo de 1984. Y aspectos del acuerdo con incidencia en la programación fueron recogidos en el plan.

Con este esquema, haciendo camino al andar, hemos conseguido en estos años concienciar a los ministerios, a las comunidades autónomas, a los empresarios, a los trabajadores y a la mayor parte de la sociedad de la necesidad de modernizar España, convirtiéndose así el programa económico en un proyecto solidario de futuro.

El coste personal de los que hemos trabajado en el plan ha sido grande, pero lo hemos hecho con gusto, creando ilusión en un proyecto solidario que pensamos vale la pena. Sin embargo, el coste monetario de su elaboración ha sido nulo -caso insólito en la historia de España- porque todo el trabajo ha recaído en trabajadores de la Administración, que cobramos nuestro sueldo como tales, y en personas ajenas a la misma que han colaborado desinteresadamente. Gracias a todos ellos.

Dudas y dificultades tuvimos muchas, singularmente al principio, en la Navidad de 1982 y durante enero de 1983, en que estuvimos discutiendo si íbamos a comenzar planificando por ley o no. La arrancada siempre es una tarea difícil, sobre todo cuando el coche de la planificación -de importación- había permanecido aparcado durante 10 años. Al final decidimos utilizar un coche nuevo, pequeño, pero potente, moderno; nacional, pero con posibilidad de exportar. Una nueva fórmula, flexible, consistente y con gran horizonte. También por aquellas fechas fue dificultar los objetivos básicos del plan: el mejor conocimiento de la realidad tras el acceso al poder nos hizo reflexionar sobre la bondad de algunos objetivos que habíamos defendido cuando éramos oposición. Ello produjo cierta esquizofrenia en algunos de nosotros. Una vez superada, todo fue sobre ruedas.

Superadas las dificultades y las dudas vinieron los riesgos y la incertidumbre. Era importante saber si el coche iba a responder adecuadamente, teniendo en cuenta que no era de Fórmula 1. Teníamos la incertidumbre de saber hasta dónde iba a llegar el grado de colaboración solicitado, hasta dónde íbamos a ser capaces de elaborar un proyecto solidario para modernizar nuestro país. Esta incertidumbre apareció y desapareció intermitentemente, cada vez con menor virulencia según los hechos iban demostrando la bondad de nuestra fórmula de programación. En el otoño de 1984, tras el pequeño descanso vacacional, este esquema de prueba y error dominó definitivamente los riesgos, que hoy ya no existen. Y existe, en cambio, ese proyecto solidario de futuro. Hemos inaugurado una nueva forma de programación que puede ser, dicho sea de paso, ejemplar para otros Gobiernos y ejemplo para otros países.

¿Estamos en condiciones de ofrecer algunos resultados de esta corta experiencia? Aún es pronto, pero los obtenidos hasta el momento son suficientes para afirmar que la probabilidad de que nuestro proyecto fructifique es muy grande, precisamente porque es un proyecto moderno y solidario.

Buenos resultados

La aplicación de la política económica diseñada en el programa para la resolución de los desajustes de nuestra economía; la puesta en práctica de las reformas estructurales e institucionales, con el fin de modernizar España; la aplicación de las políticas sectoriales -singularmente, las de bienes y servicios públicos-, con el fin de introducir contrapartidas compensatorias al ajuste, y el diseño y fomento de actividades de futuro -cuestión novedosa-, con el objetivo de positivar la crisis, han producido ya buenos resultados: el país ha avanzado, y el programa no ha sido ajeno a este hecho. Hoy estamos ya en la Europa comunitaria, y el programa no es ajeno a este hecho. Sin embargo, en estos momentos la fragilidad de los cambios en la coyuntura, tanto nacional como internacional, nos Rama de nuevo a la reflexión sobre la falta de recetas mágicas en el campo económico. Los paradigmas clásicos fracasan una y otra vez ante la terca realidad que sobrepasa los presupuestos del marxismo, del keynesianismo, del monetarismo, etcétera. Esta incertidumbre se va a desvanecer porque nuestro plan no es doctrinario: es un programa pragmático, hecho por pragmáticos. Nuestro plan contiene los elementos básicos para seguir avanzando en la modernización de España. El referido al período 1985-1988 es un buen ejemplo de ello.