Cinco 'cumbres' en la historia del control de armamentos

Las expectativas son suficientemente modestas como para sugerir que, con el encuentro de Ginebra, Washington no pretende exactamente restablecer el sistema de reuniones anuales entre los máximos dirigentes de Estados Unidos y la Unión Soviética que se quiso instaurar en 1972, con objeto de desarrollar y consolidar el proceso de control de armamentos.En cada una de las cinco cumbres celebradas entre el último año citado y 1979, las dos superpotencias llegaron, en efecto, a acuerdos armamentistas concretos, si bien su importancia varió en función de una evolución política que asfixió el espíritu de la distensión antes de que éste hubiera cumplido su primer quinquenio.

Los acuerdos SALT I fueron firmados por Richard Nixon y Leonid Breznev en Moscú, el 26 de mayo de 1972, en la que fue la primera verdadera cumbre soviético-norteamericana, si se prescinde de la entrevista que John Kennedy y Nikita Jruschov celebraron en Viena en 1961, como intento incipiente de abrir una nueva vía normalizadora para las relaciones entre las dos potencias contendientes, y de la de Dwight Eisenhower y Jruchov de 1959, centrada en el problema de Berlín.

En el contexto político de la cumbre de 1972 dominaron los deseos estadounidenses de salir de la guerra de Vietnam, al amparo de una nueva diplomacia triangular que buscaba el acercamiento simultáneo a Pekín y Moscú, cuyas relaciones se agriaron progresivamente desde el conflicto fronterizo chino-soviético de 1968. Para 1972, las dos capitales orientales habían asegurado a Hanoi que no llevarían su apoyo hasta el punto de comprometer la nueva marcha de sus relaciones con Estados Unidos.

Para Washington, este logro tuvo un precio en el terreno del control de armamentos. Henri Kissinger, que en su calidad de consejero de Seguridad Nacional promovió el acercamiento a Pekín, fue también el artífice casi único de los acuerdos SALT I, a través del canal privilegiado y con frecuencia secreto que entabló con el embajador de la URSS en Washington, Anatoli Dobrinin. Su negociación fue eminentemente política, y a ella le corresponde la responsabilidad sobre los aciertos y desaciertos de los acuerdos firmados.

EE UU había iniciado la negociación de los SALT I en 1969 con una clara conciencia de su superioridad en el campo de la defensa antimisiles, pero también de la resistencia que planteaba el Congreso al desarrollo de este tipo de armamentos. Era clara además la superioridad norteamericana en sistemas de cabezas múltiples y reorientables (MIRV), que habían sido probadas con éxito por EE UU en 1968, cuando esa tecnología era muy incipiente en la URSS. En consecuencia, Kissinger planteó así la negociación: no acordaría limitaciones sobre sistemas de cabezas múltiples (el Pentágono se oponía a ello), pero sí aceptaría restringir los sistemas de defensa antimisiles (relativamente ineficaces y limitados de todos modos por el Congreso) a condición de que la URSS limitara sus arsenales ofensivos, especialmente los misiles más pesados.

La relación entre estos dos polos de su ecuación se rompió, de algún modo, en el acuerdo de principio del 20 de mayo de 1971, que fue más explícito en cuanto a la limitación de las defensas antimisiles que en la de las armas ofensivas. En base a dicho acuerdo, Nixon y Breznev pudieron firmar, un año más tarde en Moscú, los primeros documentos integrantes del SALT I: el Tratado sobre Limitación de Defensas Antimisiles (ABM), el Acuerdo Provisional sobre Limitación de Armas Ofensivas y los Principios Básicos para las Relaciones Mutuas, que incluyen 12 normas generales de conducta a las que Breznev dio gran importancia, pero no Nixon.

El control de armamentos quedó lanzado con dos graves defectos: la falta de restricciones sobre los sistemas de cabezas múltiples (en los que la URSS acabaría imponiéndose) y sobre las armas antisatélites, que pueden servir para desarrollar armas antimisiles en contra de lo establecido por el tratado ABM. La distensión comenzó a expandirse sobre esa frágil base, pero cuando Breznev llegó a Washington el 18 de junio de 1973, para iniciar la segunda cumbre, el clima había cambiado. En el terreno político, el soviético quería plantear al norteamericano el problema de Oriente Próximo, consciente de que EE UU había iniciado su diplomacia secreta con el presidente egipcio Anuar el Sadat un año antes. Pero el cambio más determinante fue el estallido del caso Watergate, que minó la posición de un Nixon que acababa de ser reelegido triunfalmente.

A finales de abril, y en el contexto de ese escándalo, Elliot Richardson cesó en el Departamento de Defensa, siendo sustituido por James Schlesinger, enemigo declarado de la distensión, que un año después conseguiría la aprobación del presidente para su nueva doctrina sobre el empleo de las armas nucleares.

Atasco en los SALT II

La segunda cumbre, desarrollada en Washington y en Camp David, no permitió ningún progreso en la negociación de los acuerdos SALT II, atascados por la negativa soviética a acordar límites globales e iguales para las armas nucleares de las dos partes, pero sí produjo un total de 10 acuerdos, entre ellos el de concluir el SALT II para finales de 1974, y el Acuerdo para la Prevención de la Guerra Nuclear, ampliación de los principios básicos concertados el año anterior, que pasó a integrar el cuerpo de los SALT I. También se acordó lanzar la Conferencia sobre la Cooperación y Seguridad en Europa (CSCE), que culminaría dos años más tarde.

La futilidad de estos compromisos de conducta internacional fue puesta de manifiesto por el desenlace de la guerra árabe-israelí de 1973. Las negociaciones finales entre Egipto e Israel pusieron de manifiesto no sólo que la competencia exterior entre las dos potencias era tan incontrolada como antes de iniciarse las cumbres bilaterales, sino que la URSS había perdido definitivamente su influencia sobre Anuar el Sadat.

Paul Nitze, miembro del equipo negociador estadounidense desde 1969, dimitió el 14 de junio de 1973, para unirse luego activamente a los opositores del proceso SALT. Los senadores Henry Jackson y Charles Vanik comenzaron poco después su campaña contra el fortalecimiento de los lazos comerciales con la URSS mientras Moscú no facilitara la emigración de los judíos soviéticos.

En ese ambiente, la tercera cumbre de Nixon y Breznev, celebrada en Moscú del 27 de junio al 3 de julio de 1974, apenas produjo resultados: un protocolo que limitaba a un solo emplazamiento las dos bases de defensa antimisiles previstas por el tratado ABM; un acuerdo sobre limitación a 150 kilotones de la potencia de las pruebas nucleares, y el compromiso, propuesto por Nixon, de celebrar una nueva cumbre antes de finales de año para firmar el SALT II.

Claro que Nixon no pudo asistir ya a esa reunión, porque el caso Watergate le obligó a dimitir en agosto, y Gerald Ford le sustituyó como presidente. Éste reafirmó su interés por el proceso SALT, y el 23 de noviembre de 1974 acudió a Vladivostok para celebrar con Breznev la cuarta cumbre, última de este período. En Vladivostok se llegó a un acuerdo pleno sobre el SALT II, que incluiría un límite global y único para todas las armas nucleares, con sublímites para las de cabezas múltiples. Pero el compromiso, celebrado con euforia, no pudo ser firmado hasta cinco años más tarde. El deseo de la URSS de que se contaran como armas estratégicas los misiles de crucero de largo alcance norteamericanos y el empeño de EE UU por incluir en el cómputo el bombardero Backfire soviético fueron el pretexto del retraso.

El Tercer Mundo

A partir de 1975 comienza la implicación soviética y la presencia cubana en Angola, que habría de marcar la escalada de la competencia en el Tercer Mundo. Ford y Breznev se vieron ese mismo año en la capital de Finlandia, con motivo de la firma del Acta de Helsinki, pero no hubo cumbre. Tampoco la habría en 1976, año decisivo para la decadencia de la distensión, de la que Ford hubo de distanciarse claramente, porque se encontraba en campaña frente a un Ronald Reagan que le disputaba la nominación republicana con un lenguaje agresivamente antisoviético.

De todos modos, en la elección presidencial Ford perdió frente a James Carter, quien trató de reunirse con Breznev en cuanto tomó el poder, en 1977. Pero el soviético le respondió que, si no era para firmar el SALT II, no habría cumbre. La primera propuesta sobre control de armamentos que el nuevo presidente transmitió a Moscú por mediación de su secretario de Estado Cyrus Vance prescindía del acuerdo de Vladivostok y fue rechazada de plano por los soviéticos.

Durante el mandato de Carter, el arco de la crisis, en expresión acuñada por su consejero de Seguridad Nacional, Zbigniew Brzezinski, se desplazó sucesivamente de Angola al Cuerno de África (toma del poder en Etiopía por el coronel Mengistu Haile Marlam el 3 de febrero.de 1977), Zaire (invasión de Shaba en la primavera del mismo año), Yemen del Norte (asesinato del presidente Ibrahim Mohamed en octubre), Afganistán (derrocamiento del presidente Mohamed Daud e instauración de un régimen prosoviético en abril de 1978), sureste asiático (invasión de Camboya por Vietnam a finales de 1978) y Cuba (presencia de una brigada soviética en agosto de 1979).

En ese contexto, Carter decidió firmar el SALT II, sobre la base del mismo acuerdo alcanzado en Vladivostok cinco años antes, pero con el añadido de un número desproporcionado de cláusulas interpretativas orientadas a zanjar las diferencias debatidas desde entonces.

La cumbre de Viena entre Carter y Breznev, el 16 de julio de 1979, fue la última celebrada con anterioridad a la presente. Meses después, en noviembre, la toma de rehenes en la Embajada de EE UU en Irán y el fracaso del intento de su liberación destruyeron las últimas briznas del prestigio de Carter. El 12 de diciembre, la OTAN adoptó la decisión de desplegar los nuevos euromisiles norteamericanos. A finales del mismo mes, la URSS invadió Afganistán. El Tratado SALT II jamás, fue ratificado por el Congreso norteamericano.

Reagan es el primero de los últimos cuatro presidentes de EE UU que no se ha entrevistado con su homólogo soviético durante casi cinco años de mandato. Durante 1982 y 1983, las negociaciones sobre control de armamentos prosiguieron con las fracasadas conversaciones INF, armas de alcance intermedio, (dirigidas por Paul Nitze) y con las START sobre armamentos estratégicos (dirigidas por Edward Rowny). Las posiciones de las dos potencias se han acercado desde que una nueva negociación global comenzó en Ginebra, en marzo de este año. Pero las diferencias en torno a la Iniciativa de Defensa Estratégica (SDI) de Reagan parecen excluir la posibilidad de cualquier acuerdo.