Empresa pública y nacionalizaciones en el proyecto de ley de Régimen Local

Estas cuestiones son, por supuesto, muy importantes, y el sentido de su regulación será decisivo para la suerte futura de nuestro régimen local. Pero el proyecto regula también algunas otras materias que, por tener un alcance superior al lo cal, afectan, además de a las competencias de las entidades locales, a las del Estado y de las comunidades autónomas, constituyendo su adecuada articulación un requisito indispensable para el buen funcionamiento de nuestro Estado compuesto, o Estado en sentido amplio.El artículo 80 regula una de estas materias: "la iniciativa pública en la actividad económica", a que se refiere el artículo 128.2 de la Constitución. Se trata dé un precepto de redacción defectuosa que, introduce, tal vez sin proponérselo, elementos de inseguridad y confusión en nuestro sistema económico.

Debe subrayarse que el precepto de referencia no sólo regula, como sería procedente en un proyecto de ley de régimen local, la iniciativa pública en la actividad económica de las entidades locales, sino que, con evidente extralimitación, se refiere también al Estado y a las comunidades autónomas.

Por lo que respecta a las entidades locales (concepto que comprende, según el proyecto, tanto las territoriales, es decir, el municipio, la provincia y la isla, y las entidades de ámbito inferior al municipal instituidas o reconocidas por las comunidades autónomas, como las entidades que no ostentan legalmente la condición de territoriales, esto es, las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipios), los apartados 1 y 2 del artículo 80 les reconocen una amplia capacidad para crear empresas públicas en concurrencia con las privadas, al declarar (sic) que "podrán ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas". Los únicos requisitos que se establecen son dos: que se tramite un "expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida" y que el pleno de la corporación otorgue su aprobación definitiva al ejercicio de la actividad económica de que se trate, determinando la forma concreta de gestión.

La legislación hoy vigente califica a esta iniciativa de las entidades locales en la actividad económica, referida a los municipios y a las provincias, con los nombres de municipalización y provincialización, exigiendo para su desarrollo las condiciones siguientes: que se trate del ejercicio de las actividades económicas de competencia municipal o provincial que enumera la ley, aunque parece que la enumeración no es limitativa; que dichas actividades sean de "primera necesidad o utilidad pública"; que se presten dentro del término jurisdiccional respectivo y en beneficio exclusivo de sus habitantes, y finalmente, que reporten a los usuarios condiciones más ventajosas que las que pudiera ofrecerles la iniciativa privada.

Esta importante atenuación de los requisitos necesarios para la creación de empresas públicas locales no es una exigencia derivada del artículo 128.2 de la Constitución ni aparece justificada en la exposición de motivos del proyecto que se comenta. Sin que resulte aventurado temer que el nuevo régimen, al facultar a las entidades locales para ejercer actividades económicas en concurrencia con el sector privado sin otros condicionamientos que los de orden interno antes indicados, resultará absolutamente ineficaz para moderar su previsible fiebre empresarial. Si los números rojos de una buena parte de las empresas públicas estatales constituyen un factor decisivo en la evolución creciente de nuestro preocupante déficit público, no se comprende cómo el Gobierno puede alentar al mismo tiempo iniciativas legislativas tan contradictorias con ese propósito como ésta.

'Nacionalización' de actividades y servicios

La "reserva" es la segunda modalidad de ejercicio de la iniciativa pública en la actividad económica. De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución, la reserva significa, bien la conversión de una actividad hasta entonces privada, es decir, abierta a todos, en un monopolio público, de forma que sólo puedan desarrollarla una entidad pública o aquellos a quienes dicha entidad autorice, bien la transmisión al sector público de bloques de bienes o empresas anteriormente privados. La primera variedad de reserva suele conocerse con el nombre de nacionalización de actividades, y la segunda, con el de simple nacionalización, distinción que se encuentra implícita en la referencia que el artículo 128.2 de nuestra ley fundamental hace a los "servicios esenciales" y a los "recursos" como objeto de la reserva. Aunque este precepto de la, Constitución se limita a señalar que la reserva deberá acordarse "mediante ley", está fuera de duda que sólo el Estado tiene competencia para establecer tanto la una (reserva o nacionalización de actividades) como la otra (reserva de recursos o simple nacionalización). Sin ánimo exhaustivo alguno, basta recordar en apoyo de esta tesis la prohibición formulada por el artículo 139.2 de la Constitución respecto de las medidas de cualquier autoridad que "directa o indirectamente obstaculicen... la libre circulación de bienes en todo el territorio español", así como las competencias que al Estado confieren los siguientes artículos del mismo texto constitucional: artículo 148.1.7ª ("ordenación general de la economía") y artículo 149.1.1ª ("regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos... constitucionales", entre los que se encuentra la libertad de empresa) y 13ª ("bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica").

Al mismo resultado conduce, por lo demás, la invocación de algunos otros principios constitucionales, como el de "unicidad del orden económico nacional", al que se refiere la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de enero de 1982 como "presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas comunidades autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores" y del que se deriva que "la Constitución retiene en poder del Estado, como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que atañen a determinados aspectos del orden económico y de su unidad... y en otros supuestos, también con carácter exclusivo, la competencia para fijar solamente las bases...".

Este doble carácter que pueden revestir las competencias económicas del Estado en relación con una materia determinada le produce precisamente en tema de reserva de recursos o servicios. Mientras que los estatutos de autonomía de Cataluña, del País Vasco, de Galicia y de la Comunidad Valenciana atribuyen a estas comunidades "el desarrollo legislativo y la ejecución" de la legislación básica del Estado en la indicada materia, los de las demás comunidades guardan silencio al respecto, lo que significa que, siendo en todo caso competencia exclusiva del Estado el establecimiento de reservas o nacionalizaciones en nuestro sistema económico, dado su carácter básico a efectos de preservar la unidad del orden económico, unas pocas comunidades tienen, a diferencia de la mayoría de ellas, algunas facultades adicionales de desarrollo legislativo y de ejecución. Finalmente, puesto que el beneficiario de la reserva es, según el artículo 128.2 de la Constitución, el "sector público", ello implica que la ley del Estado que decrete la reserva, además de fijar el sistema de indemnización y expropiación que resulte procedente, según se trate de la reserva de servicios o de la de recursos, deberá determinar también el o los entes públicos que van a ser titulares de los recursos o servicios reservados, con excepción de su correspondiente régimen de gestión.

Desde esta, perspectiva constitucional, la regulación que efectúa el artículo 80 del proyecto de nueva ley de Régimen Local de la reserva o "nacionalización" de actividades y servicios no puede ser más desafortunada.

En relación con las entidades locales, tras declarar en el párrafo primero de su apartado 3 la reserva en su favor de un catálogo de "actividades o servicios esenciales" (abastecimiento y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; suministro de gas y calefacción; mataderos, mercados y lonjas centrales; transporte público de viajeros; servicios mortuorios), añade en su párrafo tercero que "la efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere... la aprobación por el órgano de gobierno de la comunidad autónoma", además de los requisitos antes indicados como necesarios para la creación de empresas públicas en concurrencia con el sector privado.

Este régimen resulta abiertamente contrario al principio de "autonomía (de las entidades locales) para la gestión de sus respectivos intereses", que consagra el artículo 137 de la Constitución.

En efecto, el proyecto -que será, si se aprueba, una ley del Estado a los fines del artículo 128.2 de la Constitución- no puede per se declarar la reserva, sino establecer el carácter reservable de las actividades y servicios esenciales que indica en favor de las entidades locales, correspondiendo a cada una de éstas la decisión de hacer o no efectiva la reserva. Es esto justamente lo que quiere expresar el párrafo tercero antes transcrito cuando se refiere a la "efectiva ejecución" de estas actividades, si bien añade innecesariamente una referencia al "régimen de monopolio", ya que toda reserva, por su propia naturaleza, supone un régimen de monopolio público de los recursos o servicios reservados.

En cuanto a la reserva en favor del Estado y de las comunidades autónomas, la declaración contenida en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 80 del proyecto es, al mismo tiempo, superflua y errónea. Lo primero, en relación con el Estado, al no añadir nada a sus indiscutibles competencias en esta materia; lo segundo, respecto a las comunidades autónomas, ya que, de acuerdo con la Constitución, en modo alguno pueden hacer lo que les autoriza a efectuar el citado apartado: "establecer, mediante ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios". Se trata, pura y simplemente, de un despropósito inconstitucional. En conclusión, parece que el artículo 80 del proyecto de ley reguladora de las Bases del Régimen Lo cal, que están debatiendo las Cortes Generales, necesita una reconsideración total que permita dejar a salvo los valores y principios constitucionales que abiertamente lesiona.