Los funcionarios y la negociación colectiva

Sorprende que haya pasado inadvertido el hecho de que el Gobierno haya remitido al Congreso de los Diputados (BOCG, Congreso de los Diputados, serie C, 24 de noviembre 1983, número 80), en cumplimiento del artículo 94.1 de la Constitución, el convenio número 151 de la Organización Internacional del Trabajo sobre protección del derecho de sindicación y procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración pública.Este convenio, enviado ahora al Parlamento a efectos de su posterior ratificación por el Estado español (1), es un documento importante en cuanto aborda cuestiones sustanciales para "todas las personas empleadas por la Administración pública" (artículo 12). Así, en su parte II regula la protección del derecho de sindicación de los empleados públicos; en la parte III, las facilidades que deben concederse a sus organizadores; en la parte IV, que es la que más importa a los efectos de las presentes consideraciones, los procedimientos de negociación y participación en el sector público, mientras la parte V enumera las vías a seguir para resolver los conflictos que se planteen entre las partes, y por último, en la parte VI se hace referencia a los derechos civiles y políticos de los empleados públicos.

La sola enumeración de estos temas revela la actualidad y significación del convenio número -151 de la OIT, adoptado por la Conferencia General de este organización en su 641 reunión, de junio de 1978. Con anterioridad habían sido ya aprobados otros dos convenios muy importantes, como son el número 87, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (de 9 de julio de 1948), y el número 98, sobre derecho de sindicación y negociación colectiva (del 1 de julio de 1949), ambos ratificados por España en abril de 1977. Sin embargo, ante el hecho de que el convenio número 98 no es aplicable a determinadas categorías de empleados públicos y de que el convenio y recomendación sobre los representantes de 1971 sólo incide sobre el ámbito de la empresa, la OIT decidió aprobar el convenio número 151 a fin de contar con un instrumento legal adecuado que tuviera un doble fin: primero, aclarar las dudas de interpretación respecto a la aplicación del convenio número 98, y segundo, impedir a determinados Gobiernos que utilicen éste de manera irregular y restrictiva.

Ahora, el Gobierno español, por fin, se ha decidido a ratificar el Convenio número 15 1, rompiendo así la postura mantenida por anteriores Gobiernos contrarios a dicha ratificación. Para ello tomó el correspondiente acuerdo en su reunión del 27 de abril de 1983, sin duda porque está dispuesto a implantar procedimientos de negociación colectiva que hasta la fecha no existen en el área de la función pública española, y siendo, en todo caso, llamativo el tiempo transcurrido entre la fecha de dicho acuerdo y la remisión del convenio al Congreso de los Diputados, que tuvo lugar el 2 de noviembre pasado.

La nueva concepción

Es fácil comprender que para que en el ámbito funcionarial se implante la negociación colectiva ha sido preciso transitar un muy largo camino sembrado de obstáculos tanto fácticos como conceptuales. Como ha escrito Serge Salon, "una nueva concepción de la función pública se va progresivamente afirmando en detrimento de las reglas tradicionales- fundadas sobre el principio jerárquico. La administración de mando se eclipsa ante la administración de consentimiento, la adhesión sustituye a la autoridad" (2).

Quiere decirse, pues, que estamos asistiendo a una verdadera alteración de los presupuestos sobre los que se asientan las relaciones Administración-funcionarios. Durante mucho tiempo ha imperado la concepción jerárquica, impositiva y autoritaria de la Administración; de tal modo que, en base a ella, el Estado, como omnipotente patrón, establecía, por vía unilateral, sus condiciones, limitándose el empleado público a aceptarlas sin posibilidad de reaccionar contra ella y ni tan siquiera de discutirlas.

Sin embargo, como ha explicado Marcel Píquemal (3), hacia el año 1950 los funcionarios, ejercitando el derecho de asociación e incorporándose a organizaciones diversas, van a "ejercer una presión creciente" para que las autoridades administrativas se decidan a negociar acuerdos en determinadas materias. Como el propio Piquemal recuerda, esta evolución ha sido muy diferenciada y ha variado de unos países a otros; pero, en general, es posible diseñar estas fases en la trayectoria seguida para asegurar la participación funcionarial: primero, la simple petición; segundo, la participación subordinada, y tercero, la participación igualitaria, dentro de la cual se incluye la negociación colectiva.

Derecho a negociar

Según el artículo 7º del conveni número 151, deberán tomarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales" que sirvan a una doble finalidad: "estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación" entre las autoridades administrativas y las organizaciones de empleados públicos "acerca de las condiciones de empleo", y también estimular y fomentar "cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones".

Hay que pensar, por tanto, que cuando el Gobierno español se ha decidido a enviar a las Cortes el convenio es porque está dispuesto a asumir todas las responsabilidades que se deriven de la ratificación del mismo y, muy concretamente, a implantar en la función pública la negociación colectiva.

A nuestro juicio, no hay obstáculos constitucionales ni simplemente legales que impidan dicha implantación. El derecho a la sindicación de los funcionarios se reconoce en los artículos 28 y 103 de la Constitución. Ahora bien, establecido ese derecho más allá de la pura retórica, su contenido debe comprender como punto esencialismo el derecho a negociar colectivamente las condiciones de empleo, que es uno de los medios de actuación típicos de cualquier sindicato" (Joaquín Morales) (4). Además, no tiene sentido que se reconozca a los funcionarios el derecho a la huelga y, por el contrario, se les niegue el derecho a la negociación desde el momento en que los movimientos huelguísticos casi siempre aparecen estrechamente unidos a la negociación colectiva. Por tanto, hay que pensar, dentro de una coherencia interpretativa de carácter sistemático, que el artículo 37 del texto constitucional sobre "el derecho a la negociación colectiva laboral" se aplica también al colectivo funcionarial.

Si ahora nos fijamos en textos legales en elaboración, también se advierte en ellos que la negociación colectiva pasará a ser un derecho de los funcionarios. El proyecto de ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública ,(DOCG, Congreso de los Diputados, serie A; número 77, 25 de noviembre de 1983) se refiere a ella en el artículo 2.2, b) y c). Y el proyecto de ley Orgánica de Libertad Sindical, aprobado por el Consejo de Ministros el 30 de noviembre pasado, reconoce a las organizaciones sindicales, entre otros, el derecho a la negociación colectiva "en los términos -previstos en las normas correspondientes" (artículo 2.3), mientras que, dentro del título VI "de la acción sindical", se reconoce idéntico derecho "en los términos previstos en su legislación específica" a "las secciones sindicales de los sindicatos más representativos y de los que tengan representación en los comités de empresa y en los órganos de representación que * se establezcan en las administraciones públicas o cuenten con delegados de personal" (artículo 8.2, c).

Conclusión

El Gobierno, pues, apuesta por la negociación colectiva en el sector público y empieza a cumplir, en cuanto al fondo, con su programa electoral, y no en cuanto a la reforma, ya que en el mismo se habla de una ley orgánica que reconozca "los derechos sindicales (sindicación, negociación colectiva y huelga) del personal en todas las administraciones públicas".

Nosotros valoramos positivamente la consagración de este derecho en favor de los funcionarios, aunque no creemos que se haya abierto precisamente un camino de rosas para todos. "La participación sindical en la determinación de las condiciones de empleo de los funcionarios", ha escrito López Gandía, "aun siendo una exigencia ineludible de un Estado democrático, no constituye por sí misma una panacea que venga a resolver los problemas actuales de la Administración" (5). No obstante, si la negociación colectiva llega a ser auténtica y se clarifica entre el personal público el panorama sindical hoy, gravemente desfigurado en aras de intereses partidistas, es seguro que se inaugurarán perspectivas democratizadoras en la función pública, lo que permitirá acercamos a los ideales de la "sociedad democrática avanzada" que proclama el preámbulo de la Constitución.