La reforma fiscal pendiente

La historia fiscal ha repetido una y otra vez que una reforma de los impuestos que generalice su pago y los distribuya de acuerdo con la capacidad económica de los contribuyentes, sólo es posible si se cumplen tres condiciones necesarias:1ª) La garantía de la expresión de la voluntad democrática del país. Toda reforma en la imposición genera un conflicto de intereses y poderes en la sociedad. Sin posibilitar una participación política democrática que permita la denuncia de los problemas que los impuestos plantean a la sociedad, la crítica de sus Posibles injusticias y la libre propuesta de soluciones con las que ganar voluntades y votos para realizar la reforma tributaria, ésta no se hará. España pudo expresar esa voluntad política tras las elecciones generales de 1977, y la reforma tributaria, que vivió hasta entonces en los reductos académicos (donde nació), y en los informes a y en los de proyectos de los órganos de estudio de la Administración (donde se silenció) inspiró y animó -al fin el debate político. No era posible acallar ni evadir los problemas fiscales españoles en una sociedad democrática.

2ª) El desarrollo de la economía española logrado al calor de la ola de prosperidad mundial 19511973, posibilitaba y pedía -al mismo tiempo- la modernización de nuestros impuestos. Era claro -y casi escandaloso- el desajuste entre una estructura productiva propia de un país industrial desarrollado como la que España tenía en 1970, con un sistema tributario anacrónico, basado en impuestos decimonónicos, de productos insuficientes e injustos y en el que proliferaban asistemáticos e ineficientes impuestos indirectos. La economía del país posibilitaba y pedía la modernización del sistema tributario para conseguir el equilibrio socioeconómico propio de un país desarrollado.

3ª) Alterar la forma de reformar por el camino que diseñaba nuestra experiencia fiscal. La historia de la Hacienda española está llena de proyectos fracasados de reforma de la imposición. Las más de las veces esos proyectos no pasaron de tales, al no lograr su aprobación. En otras ocasiones, convertidos en leyes, vegetaron en las colecciones legislativas de nuestra Hacienda, sin lograr su aplicación a la realidad económica y social del país, cayendo sobre ellos el fracaso final de su derogación o el triste olvido de su inobservancia. Y ello, porque una reforma fiscal no es sólo un cambio de normas. Sobrestimar las facultades reformadoras del legislador fiscal es el mayor de los errores para conseguir un cambio efectivo en la distribución de los impuestos. Otras condiciones adicionales resultan necesarias: el conocimiento y control de las actividades económicas del contribuyente con la ampliación de las facultades de la administración tributaria y la mejora de los medios materiales y personales de ésta, así como de su organización; también resulta vital crear, al calor de la convivencia democrática, una conciencia social que respalde la aceptación de los nuevos / reformados impuestos. Esta tercera condición de una reforma fiscal democrática, denunciada por todos los estudios disponibles sobre las modificaciones históricas de nuestros impuestos, trató de inspirar las primeras medidas de cambio fiscal (Proyecto de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal, de agosto de 1977).

Las tres condiciones expuestas, necesarias para una reforma fiscal moderna -régimen político democrático, correspondencia entre economía e imposición, acento sobre las otras condiciones de la reforma fiscal- concurrían en 1977 y permitían fundamentarla. Con todo, esas condiciones, inexcusablemente necesarias, no eran, ni son suficientes. La reforma fiscal se inició en 1977 porque contó -además de los tres expuestos y necesarios fundamentos- con tres coincidencias singulares y suficientes.

Tres coincidencias políticas

Un hecho nuevo en nuestra historia fiscal se produjo, en efecto, con la convocatoria de las elecciones democráticas de junio de 1977: una triple coincidencia en la política tributaria de los distintos partidos que lograron representación parlamentaria; para todos la reforma fiscal era necesaria, existía acuerdo en su contenido y se estimaba que el momento político la hacía inevitable.

La reforma era necesaria por los visibles defectos que la opinión de los contribuyentes, la de la admínistración tributaria y los hacendistas coincidían en atribuir a los impuestos existentes (y que los programas de los partidos políticos denunciaban también). En efecto, los impuestos se evadían (el 76% de los contribuyentes se consideraban a sí mismos como defraudadores), los impuestos eran injustos (el 80% de los contríbuyentes y de los delegados de Hacienda los consideraban así), los impuestos no eran comprensibles, porque su asistemática y su multiplicidad impedían entender la lógica (si es que existía) de impuestos sedimentados en la Hacienda,y exigidos más por rutina que con una base racional.

A la coincidencia en estas críticas se añadía la del sistema tributario, al que se aspiraba, que era el propio de la facalidad europea, lo que llevó a dividir la reforma en dos grandes áreas: la imposición directa, articulada en tomo a un impuesto sobre la renta de masas, cumplido con generalidad, basado en el conocimiento de los datos patrimoniales y personales del ciantribuyenite y con una tarifa, que le hiciese un impuesto progresivo, y la de la imposición indirecta, consistente en sistematizar y ordenar los impuestos españoles en torno al primer impuesto europeo: el que grava el valor añadido.

En tercer lugar, la reforma tributaria se consideró oportuna: todos los partidos políticos la incluyeron en sus programas electorales de junio de 1977.

Hubo, pues, un asentimiento pleno en la necesidad de reforma tributaria en el momento fundacional de nuestra democracia.

No ha existido en la historia contemporánea española una situación semejante en la que pudieran reformarse y modernizarse sus impuestos. Construir la reforma fiscal desde el asentimiento equivale a disfrutar de una oportunidad tan increíble como irrepetible para la Hacienda de un país, pero, al mismo tiempo, esa oportunidad tiene sus riesgos.

Facilita, sinduda, el comienzo de la reforma fiscal, pero un cambio tributario tan profundo como el que necesitaba nuestra hacienda tenía que ser gradual, debía dosificarse en el tiempo, ganando a lo largo de él la comprensión y el apoyo de los contribuyentes y la colaboración diaria de la administración tributaria.

La ausencia de una institución

Para conseguir ese propósito era preciso concebir el proceso reformador como una gran empresa política, protagonizada por una institución que dirigiese el proceso de reforma, que mantuviera el aliento y la fuerza de la empresa reformadora, que inspirase las me didas que se fueran adoptando, es tudiando y justificando su oportunidad y respondiendo ante la sociedad del proceso de cambio fiscal. Esa institución que los hacendistas actuales defienden con insistencia debe tener un do-. ble reflejo: en el Ejecutivo, desde el que debe dirigir y orientar la reforma, y en el Legislativo, donde debe contar con una comisión especial para discutir y aprobar sus medidas. A esa institución -como a toda empresa- debe responsabilizársela de la realización de un balance periódico de la reforma, que ofrezca a los ciudadanos un parte oficial del momento en el que ésta se encuentra y de los caminos más idóneos para consolidarla en el futuro. Esa institución responsabilizada del entero proceso de la reforma ha faltado en España, y su ausencia se manifiesta en la falta de ese balance oficial de la reforma que permita juzgar su estado y orientar su futuro.

Esa carencia constituye el principal defecto de la reforma fiscal española. El asentimiento inicial para la reforma ha ido perdiéndose con el paso del tiempo porque no se ha mantenido el entusiasnio reformador. No se ha contestado a las críticas injustas, e infundadas muchas veces, a la reforma y no se, ha dado respuestas 'administratívas o legales a los defectos con los que se realizaba y que se han denunciado de buena fe, en muchos casos, obteniendo el silencio por respuesta. Esa institución capaz de protagonizar la empresa de la reforma tributaria no puede ser, en manera alguna, la comisión coordinadora para la aplicación de la, reforma tributaria en el impuesto sobre la renta y el patrimonio creada por orden ministerial de 8, de enero de 1980, pues, como prueba la lectura de sus Memorias (publicadas en 1980 y 1981), falta, en ellas todo diseño de estrategia. del proceso reformador, son simples recopilaciones de disposiciones, no balances que permitan conocer el activo y pasivo de la reforma tributaria realizada y el diseño de política tributaria para el futuro.

Dicho en otros términos: el proceso de la reforma tributaria española no se ha institucionalizado ni disponemos hoy de un balance del mismo. Es ésta una ausencia fundamental que explica las críticas, vacilaciones y divisiones que hoy suscita la reforma fiscal y que permite que algunos hablen de paralización de la reforma y otros, yendo aún más lejos, de contrarreforma fiscal.

Datos y partidas para un balance

Sin embargo, es lo cierto que, a falta de esa institucionalización de la reforma tributaria y de esos balances periódicos de su marcha, contamos con datos con los que obtener algunas partidas de ese balance: datos ofrecidos por la Administración (fundamentalmente los derivados de las Cuentas del Sector Público, y muy especialmente de los estudios de la Comisión para Evaluar el Fraude por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de la Comisión para la Reforma de la Seguridad Social), datos procedentes de los contribuyentes (encuesta realizada, en junio de 1980, por la Fundación FIES de las Cajas de Ahorros), datos, en fin, procedentes de estudios y análisis de los hacendistas (entre los que debe destacarse el realizado sobre el IVA). En lo que conozco, esos datos no se han utilizado para trazar un balance -siquiera provisional- de la reforma fiscal que permita valorar su marcha y orientar su futuro. Tratemos de llegar, a partir de estos datos, a ese balance de la reforma fiscal que hoy necesitamos.

Como activos de ese balance de la reforma fiscal española cabe destacar cuatro fundamentales:

- La opción a favor del sistema tributario europeo, basado en la imposición directa y personal sobre la renta y el valor añadido como tributos básicos fue una elección responsable y meditada, que sigue conservando vigencia y actualidad hoy. Esta elección fiscal difícilmente puede discutirse, lo importante es aplicarla plenamente.

- La reforma tributaria se abordó en un momento oportuno, pues ninguna reforma fiscal histórica s e ha efectuado con el viento favorable de unas condiciones económicas prósperas y una situación social y política estable. España llegaba al mes de junio de 1977 en una situación crítica, en la que no podía continuar con un sistema fiscal, que hacía de la evasión y la injusticia su quehacer diario.

- La reforma tributaria adoptó, con una táctica coherente, consistente en anticipar las medidas de reforma administrativa y de cumplimiento tributario, medidas que deberían ser permanentemente revisadas y actualizadas a lo largo del proceso de reforma.

- La reforma tributaria ha logrado algunos resultados que se pretendían al diseñarla y pactarla con los distintos partidos con representación parlamentaria: ha aumentado la capacidad recaudatoria de la imposición directa sobre la renta y el patrimonio, repartiendo con más equidad la carga fiscal (los impuestos directos, que suponían en 1973, el 4,19% del PIB, -y los indirectos, el 8%, pasaban, en 1981, al 6,93%, frente al 7,35% los impuestos indirectos), ha aliviado la presión del sistema tributario sobre las empresas y elevado la de familias (la relación entre impuesto a las empresas / impuestos a las familias pasaba de 146, en 1973, a 45%, en 1981), la flexibilidad impositiva ha mejorado sensiblemente.La falta de generalidad del impuesto sobre la renta

Frente a estos activos del balance de la reforma fiscal española, aparecen un conjunto de pasivos que la marcha del tiempo ha ido revelando, y cuya reducción debería inspirar la política de reforma tributaria en el futuro.

El más importante de esos pasivos lo presenta, con toda claridad, el informe de la Comisión del Fraude en el Impuesto sobre la Renta: la falta de generalidad en la aplicación de ese tributo básico. Dos datos lo prueban: tan sólo un 59% de los contribuyentes obliga dos a declarar lo hacen, mientras las rentas declaradas sólo son un 44% de las que deberían declarar se a Hacienda. La rotundidad de esas cifras convierte al impuesto sobre la renta en un impuesto desigual. La tributación es también desigual en las rentas según su origen y lo es, asimismo, según el procedimiento de estimación. Según su origen, porque las rentas de trabajo presentan una amplia, divergencia entre lo que se grava y lo que se ingresa (tan sólo se gravan el 54% de los ingresos de trabajo), pero esta diferencia es aún mucho ma yor para las rentas procedentes del capital mobiliario, inmobiliario y las actividades empresariales y artísticas, para las cuales tan sólo un 24,7% de las rentas ingresadas son objeto del conocimiento de la Hacienda. Existen también discre pancias importantes según los métodos de estimación de la renta. El llamado método de estimación objetiva singular no expresa la auténtica capacidad de pago de los con tribuyentes. Es un arbíllzio fiscal injusto que ha sido denunciado como tal por la Comisión de Fraude, ya que las discrepancias entre las cifras de renta a las que con él se llega y las ingresadas por el con tribuyente son muy considerables. Corregir todas estas deficiencias sembradas por la desigualdad debería ser objetivo prioritario de la política de reforma fiscal.

Ese defecto, sembrado por la falta de generalidad de la imposición y la discriminación entre contribuyentes, se recoge plenamente en la opinión de éstos sobre el proceso de reforma tributaria (encuesta de la Fundación FIES de las Cajas de Ahorros, cuyos resultados se ofrecen en el trabajo de F. Alvira y J. García López: Los españoles, después de la reforma fiscal, aparecido en Hacienda pública española, nº 72). Para los contribuyentes, la reforma tributaria es, sobre todo, reforma de la imposición personal, y los contribuyentes mayoritariamente creen que,los nuevos tributos no se aplican conjusticia. El 34% opinan que son injustos; el 21 %, que son justos, y esa diferencia muestra, probablemente, la insatisfacción derivada de la desigualdad con la que la imposición se reparte.

Política de gasto público

El segundo gran pasivo de la reforma lo revela la ratio beneficios del gasto público / sacrificio de la imposición, obtenida de la opinión de los contribuyentes. La diferencia entre beneficios derivados del gasto público y el sacrificio exigido por los impuestos ascendía, en noviembre de 1975, a -0,22 (más sacrificio que beneficio en estimación subjetiva de los contribuyentes) y pasaba a - 1, 16 en junio de 1980, esto es, aumentó en un -0,94.

Este empeoramiento de la relación beneficios del gasto público / costes de los impuestos hace imposible continuar con una reforma fiscal democrática sin modificar, al mismo tiempo, la política de gasto público. - El tercer pasivo del proceso de reforma fiscal se manifiesta en el carácter unilateral de la reforma tributaria. Se ha reformado, parcialmente- el impuesto sobre la renta de las personas fisicas, pero la imposición indirecta no. La implantación del IVA pasa por la solución de tres grandes problemas, a los que no se ha concedido la debida importancia.

El primero y fundamental es el evitar las consecuencias adversas que la adopción del IVA puede tener sobre la exportación. Los desajustes entre la desgravación fiscal a la exportación, actualmente aplicable, y la carga impositiva implícita del sistema vigente sobre bienes exportados se sitúa entre un 4% y un 5% en el momento actual; sin embargo, las diferencias son más intensas a un nivel sectorial, lo que creará problemas de exportación muy graves para algunos sectores, que deberían ser resueltos de la mejor manera posible antes de llegar a la implantación del IVA.

En segundo lugar, con los ingresos del IVA debería obtenerse una recaudación suficiente para compensar y rebajar las cuotas empresariales de la Seguridad Social, que constituyen un obstáculo de primera magnitud para la creación de empleo. Tienen razón los empresarios cuando afirman la necesidad de esta reforma de la financiación de la Seguridad Social para aumentar la producción y la competencia de nuestros productos y para evitar los obstáculos sobre la creación de empleo. Aplicar las propuestas de la Comisión de la Reforma de la Seguridad Social para reducir las cuotas empresariales y sustituirlas por el IVA es una reforma necesaria. En tercer lugar, no pueden ignorarse los efectos inflacionistas que producirá la adopción de un impuesto sobre el valor añadido. Esas elevaciones se han estimado entre el 3% y el 4,6% de los precios de consumo, lo que debería servir como término de referencia para definir la política económica en el momento de su adopción.

Inflación y estímulos fiscales

La discriminación de las rentas realizadas por el proceso de inflación en los últimos años, constituye también un pasivo de la reforma que es preciso corregir. La elevación de los tipos impositivos por el último presupuesto en la imposición personal sobre la renta, sin contabilizar el grado de inflación, es evidente que aumenta la progresividad de las tarifas y las hace menos aceptables ante los contribuyentes. La capacidad de pago ha sido siempre, para los hacendistas, la capacidad real de pago, esto es, descontada la inflación. Gravar más a los contribuyentes porque la inflación aumenta equivale a alentar a éstos al incumplimiento de sus deberes fiscales.

La imposición española reconoce, en los momentos presentes, una considerable cantidad de incentivos fiscales. De acuerdo con los preceptos constitucionales, se deben relacionar las exenciones y bonificaciones tributarias, pero España no dispone aún de un Presupuesto de gastos fiscales. La mino ración en los ingresos corrientes a los que el Estado renuncia por conceder beneficios a determinados sectores o personas, constituyen, de hecho, ingresos negativos, es decir, equivalen a gastos realizados en forma de reducción de impuestos (gastos fiscales). La idea de elaborar un presupuesto de gastos fiscales ha arraigado en muchas Haciendas con objeto de que los Parlamentos conozcan los gastos fiscales que anualmente, se realizan en beneficio de determinados sectores o actividades y juzguen su importancia, su coste, y puedan decidir sobre la oportunidad de su continuación. Ese Presupuesto de gastos fiscales no existe en España y éste es un pasivo importante de la reforma tributaria.Reformas pendientes en tres sectores

Fuera del cuadro de la reforma tributaria quedaron en 1977, tres sectores: el sector de la Seguridad Social, en el que es urgente realizar las reformas en su financiación, ya referidas, aparte de las economías imprescindibles en sus gastos; el sector de las corporaciones locales, sobre cuyo proceso de constante endeudamiento y poco racional tributación convendría meditar y decidir, y las entidades autónomas, para las que se han realizado ya transferencias importantes, que están reclamando, al menos, un conocimiento de sus aplicaciones concretas, que hey se ignoran por los ciudadanos del Estado español. Las partidas anteriores deben dar contenido a la reforma de nuestra imposición en el futuro. Trabajar en ellas sería la mejor manera de hacer honor al importante esfuerzo refórmadorque el país realizó después de celebradas las primeras elecciones demócráticas.

El ánimo de justicia fiscal y de perfeccionamiento de nuestros viejos impuestos no debe ser algo del pasado y de la historia, sino un compromiso que nos obligue a consolidar y continuar ese proceso de reforma en los momentos presentes. Construir una Hacienda democrática, superando los pasivos que la realidad nos ha ido mostrando, es una gran necesidad y un objetivo político de la máxima importancia.