Dos sentencias del Tribunal Constitucional sobre economía / y 2

A diferencia de la sentencia de 16 de noviembre de 19 8 1, que fue objeto de análisis en mi artículo de ayer, la de 28 de febrero de 1.982 -dictada por el Tribunal Constitucional con motivo de los conflictos positivos de competencia planteados por el Gobierno vasco contra, el real decreto de 30 de diciembre de 1980, sobre computabilidad de los valores de renta fija de las comunidades autónomas en el coeficiente de fondos públicos de las cajas de ahorro, y por el Gobierno de la nación contra el decreto del Gobierno vasco de 16 de marzo de 1981, sobre dependencia de las cajas de ahorro dila comunidad autónoma del País Vasco- no se ocupa del modelo económico en nuestra Constitución, sino que aborda el trascendental problema de la distribución de las competencias en materia económica entre el Estado y las comunidades autónomas. En el presente artículo trataré de resumir y comentar sus declaraciones más importantes.El marco constitucional

1. La sentencia comienza con la afirmación de que nuestra Constitución, "a diferencia de lo que solía ocurrir con las constituciones liberales del siglo XIX, y de forma semejante a lo que sucede en las más recientes constituciones europeas, contiene "varias normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica". Este marco -continúa diciendo la sentencia- implica la existencia de unos "principios básicos del orden económico", que constituyen lo que suele llamarse "Constitución económica formal".

La sentencia que comentamos se refiere siempre a este "orden económico nacional" en sentido muy abstracto y general, evitando su identificación con un sistema o modelo económico determinado, como hace la sentencia de 16 de noviembre de 1981, que coloca el acento de dicho sistema, con algunas importantes matizaciones, en el principio de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado proclamado por el artículo 38 de la Constitución.

2. Este orden económico debe ser único en todo el territorio nacional.

La unicidad aparece fundamentada en la sentencia en los siguientes argumentos: en primer lugar, está reiteradamente exigida por la Constitución, cuyo preámbulo garantiza la existencia de un orden económico y social justo y cuyo artículo 2 establece un principio de unidad que se proyecta en la esfera económica por medio de diversos preceptos constitucionales"; en segundo lugar, se deriva de que "la Constitución fija una serie de objetivos de carácter económico cuya consecución exige la adopción de medidas de política económica aplicables con carácter general a todo el territorio nacional"; en fin, la unicidad del orden económico resulta más imperiosa en aquellos Estados como el nuestro, de estructura plural por su organización territorial, en los que "la unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas comunidades autónomas en materias económicas no conduz.ca a resultados disfuncionales y desintegradores".

Argumentos

Es de subrayar la solidez de los argumentos que emplea el Tribunal Constitucional y su rotundidad en la formulación de un. principio que está llamado a desempeñar un papel decisivo en la elaboración e interpretación de nuestro derecho público económico.

3. Reviste tanta importancia este principio de unidad del orden económico nacional que su mantenimiento constituye, según la sentencia, el título habilitante de determinadas competencias que la Constitución confiere al Estado en materia económica.

a) En algunos casos, estas competencias son "exclusivas en su integridad" del Estado, como sucede con el régimen aduanero y arancelario o con el comercio exterior, materias ambas -aclara, la sentencia- "resiervadas por la Constitución (artículo 149, 1, 10) íntegra y exclusivamente al Estado, por lo cual no cabe que en ellas ninguna comunidad pueda asumir competencias ni siquiera de eje-, cución".

b) En otros supuestos, añade la sentencia, la Constitución retiene en poder del Estado, también con carácter exclusivo, la competencia parafijar solamente las bases de una materia determinada, como ocurre con la ordenación del crédito, banca y segqros, cuestión en la que el Estatuto de Autonomía del País Vasco (y lo mismo puede decirse del de Cataluña) reconoce a esta comunidad autónoma la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución, dentro de su territorio, de las indicadas bases. Esta técnica permite asegurar que esté vigente en toda la nación, en aras de intereses generales superiores, "un común denominador normativo", a partir del cual cada comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le convengan.

Los problemas de todo orden que plantea esta concurrencia competencial son examinados y resueltos por la sentencia, que sienta la categórica doctrina de que "el Estado tiene competencia exclusiva sobre bases, que éstas pueden estar contenidas en leyes o disposiciones de rango inferior, que en cualquier caso las normas reguladoras de las bases pueden ser preconstitucionales o posteriores a la Constitución de 1978 y que, en todos los casos, tales normas son de vigencia general (nacional) y, por tanto, obligan a la comunidad autónoma del País Vasco".

Ahora bien, ello no debe ser obstáculo para que esta últimácomunidad pueda ejercer en la materia a que el conflicto se refiere (la ordenación del crédito) sus competencias de desarrollo legislativo sin necesidad de esperar a la legislación básica posconstitucional, aunque respetando en este caso tanto los principios que se derivan de la Constitución como las bases que se infieran de la legislación preconstitucional vigente, carácter que la sentencia reconoce a la ley de Ordenación del Crédito y la Banca, de 14 de abril de 1962, cuya derogación por la Constitución había sostenido infructuosamente el Gobierno vasco.

Esta doctrina del Tribunal Constitucional sobre la competencia del Estado para establecer las bases de una materia determinada ha sido incorporada en lo sustancial a los artículos 29 y 3-9 del Proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), por lo que resulta sorprendente que todavía se siga sosteniendo por algunos la inconstitucionalidad o improcedencia de dichos preceptos.

Otro efecto que se deriva, según la sentencia, de la competencia del Estado para fijar las bases de la ordenación del crédito es la atribución al mismo en dicha materia de un poder de articulación de los íntereses propios de cada comunidad y de los generales de la nación. Fundándose en este poder, que constituye una premisa indispensable de la unidad económica nacional, el Tribunal rechaza la impugnación efectuada por el Gobierno vasco del real decreto de 30 de diciembre de 1980 y declara que constituyen competencias del Estado, y no de la respectiva comunidad autónoma en cuyo territorio tengan su sede central las cajas de ahorro, tanto la fijación del orden de prioridad en la suscripción de los valores computables en el coeficiente de fondos públicos de estas instituciones financieras como la determinación en cada coyuntura de la cuantía del porcentaje al que, dentro del citado coeficiente, podrá llegar el volumen. total de los valores emitidos o cafificados por la comunidad autónoma y computados por las cajas de ahorro de la correspondiente región o territorio.

Si estas competencias correspondieran a las comunidades autónomas se correría el riesgo de fomentar privilegios económicos en favor de las de mayor capacidad de ahorro, que tenderían a que las cajas de su territorio lo invirtieran preferentemente en atención a sus intereses propios con posible olvido de las múltiples necesidades de carácter general.

Competencias exclusivas

c) Por último, existen otros supuestos como el de la planificación, en el que la competencia exclusiva del Estado según la Constitución (artículo 149, 1, 13) para "las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" contrasta con la competencia que, también con carácter exclusivo, el Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye a su comunidad para la "planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía" (articulo 10, 25).

La evidente dificultad, desde el punto de vista lógico, que implica reconocer simultáneamente la exclusividad de una y otra competencia es superada por el Tribunal Constitucional, que entiende que ambas son, objetiva y necesariamente, no exclusivas, sino concurrentes, y que confiere a la del Estado "prioridad vertical" en todo el territorio nacional, con la consecuencia de que la competencia de los órganos estatutarios del País Vasco en esta materia sólo podrá ejercerse después de la del Estad o y con la obligación de someterse a la coordinación ejercida por este último.

La síntesis, forzosamente breve, de las dos sentencias del Tribunal Constitucional que han sido objeto de mi comentario pone de relieve su extraordinaria importancia para la definición de nuestro sistema económico y para la solución de las múltiples cuestiones que se plantean en el campo de la economía como consecuencia de la nueva estructura territorial del Estado que la Constitución establece.

Surge la duda, sin embargo, de si resulta conveniente esta estrategia de convertir al Tribunal Constitucional en el «juzgado de guardia" de las casi diarias disputas que en materia económica estallan entre el Estado y las comunidades autónomas, en lugar de intentar resolver el problema mediante la adopción de las medidas legislativas -como la promulgación de una ley sobre ordenación general de la economía, a cuya necesidad me he referido en más de una ocasión- e incluso políticas que se estimen adecuadas. Tengo para mí que dicha estrategia va a resultar, a la larga, contraproducente.