El Parlamento tiene la última palabra

Reacción más rápida ha sido la de la patronal Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), que antes del verano aprovechó la actualidad de las negociaciones autonómicas para exponer sus preocupaciones e insistir en su reiterada petición de una ley que ordene con carácter general la economía española, con el fin de concretar qué funciones compartidas entre los poderes centrales y autónomos han de ser ejercitadas por unos y por otros, así como para coordinar la política económica nacional con las decisiones a nivel territorial. Decía CEOE que la difusión y dispersión de los poderes, cuyos centros de decisión tendrán diversa composición política, está creando «una cierta inseguridad jurídica que dificulta la adopción de decisiones microeconómicas a nivel de empresa». Gobierno y PSOE, conocedores de las aspiraciones empresariales, en el ánimo común de levantar los frenos a la actividad económica, incluyeron la redacción de dicha ley de Ordenación de la Economía en sus acuerdos, aunque sin fecha de cumplimiento. Quizá por la dificultad del tema o quizá para que no coincidiera con otros asuntos de polémica inmediata, fue esta ley la única aplazada sin fecha determinada, junto a la que regulará el artículo 13 de la LOFCA (posibilidad de ajustar el porcentaje de participación de las comunidades autónomas en los ingresos del Estado para financiar necesidades de éste).

Principios

La ausencia de pronunciamientos empresariales sobre otros aspectos de los pactos parece apuntar a nivel nacional una valoración general satisfactoria de su contenido, explicitada a nivel regional en varias zonas. Un repaso de los principios que los inspiraban abunda en esta apreciación: Suficiencia. Las CC AA tendrán los recursos necesarios para atender el coste de los servicios que presten, al mismo nivel existente el año anterior al de la transferencia. El Estado podrá desarrollar sus competencias en equilibrio financiero, pues las autonomías no deben significar aumento de gasto. Desde el Gobierno se afirma que sólo habrá un coste presupuestario adicional de 2.800 millones de pesetas.

Unidad de mercado. No se crearán espacios diferenciados en ninguna comunidad autónoma que posibiliten una discriminación entre los agentes económicos actuantes en territorio español debida a la ubicación de los mismos en otra comunidad autónoma. Para garantizar dicho principio, el Gobierno central retiene en su poder los elementos que posibilitan la situación no discriminatoria.

Redistribución. Pretende distribuir entre las comunidades autónomas los nuevos servicios que se creen cada año con cargo a las nuevas inversiones públicas (en 1982, 180.000 millones de pesetas, el 40% de la inversión total nueva). A tal Fin, sólo se incluyen entre los gastos de inversión -garantizados en el porcentaje de participación de las comunidades autónomas en los ingresos del Estado aquellos que estén destinados a mantener, mejorar y sustituir los bienes de capital existentes. La ampliación de los servicios es conservada por el Estado para hacer efectivo el principio de solidaridad.

Generalidad. La LOFCA es la norma que, dado su carácter básico y la suficiencia del mecanismo que incorpora, debe aplicarse a todas las comunidades autónomas. Las especificidades reconocidas al País Vasco son exclusivamente tributarias. Así, el cálculo de las cargas asumidas por competencias transferidas a cada comunidad autónoma debe hacerse tomando iguales componentes, valorados con normas y criterios idénticos a los empleados para las comunidades autónomas que se financian con arreglo al sistema LOFCA.

No privilegio. El coste de los servicios transferidos a las distintas comunidades autónomas, así como su equivalente para el País Vasco (las cargas asumidas), se valorará de forma homogénea, mediante una metodología común que elaborará (a finales de octubre) el Consejo de Política Fiscal y Financiera, formado entre el Gobierno y representantes de todas las comunidades autónomas.

Descentralización sucesiva. Cada servicio debe ser prestado por el nivel de Gobierno que resulte económicamente más adecuado. Siempre se procurará prestarlo al nivel en que el coste para el ciudadano resulte mínimo. El principio se aplicará tanto a los servicios prestados en este momento como a los nuevos que puedan desarrollarse mediante la puesta en marcha del FCI. En este y otro caso la delegación de la gestión la efectuará el nivel de Gobierno que resulte competente.

Valoración de servicios

Todos los anteriores principios, de raíz constitucional y en gran parte recogidos en la LOFCA, están presentes en el sistema de valoraciones de los servicios que transfiera el Estado a las comunidades autónomas. Los decretos de transferencia, elementos básicos, deberán fijar la identificación de los servicios a transferir, la de aquéllos que continúa reservándose el Estado, la de servicios concurrentes. También incluirán tales normas los medios personales y materiales, la valoración del coste efectivo de los servicios, y la disposición de créditos por parte de las comunidades autónomas y baja de los mismos en los presupuestos del Estado. La valoración se realizará servicio a servicio y comunidad por comunidad, computándose durante el ejercicio anterior a aquél en que se produjo la transferencia. Serán componentes del coste los directos (personal y gastos de funcionamiento, es decir, partidas de los capítulos I y II de los Presupuestos Generales del Estado), los indirectos (gastos de personal y adquisiciones de bienes para realizar funciones de apoyo, coordinación y dirección del servicio transferido, también del capítulo I y II de los Presupuestos), y gastos de inversión (las inversiones de conservación, mejora y sustitución contenidas en los capítulos II y VI de los Presupuestos y que se calcularán como existencla de capital vinculado al servicio transferido, como, por ejemplo, plazas escolares, camas de hospital, kilómetros de carreteras). Las valoraciones corresponden a las Comisiones Mixtas de transferencias (puntos 11, 13, 14, 17 y 28).

También los mencionados principios impregnan los mecanismos de financiación de las comunidades autónomas, que serán tres: la articipación de cada comunidad en los ingresos del Estado, las acciones de nivelación (asignaciones complementarias para garantlzar un nivel mínimo de servicios y Fondo de Compensación Interterritorial) e imposición autónoma (los recargos en los impuestos estatales no serán deducibles).

El porcentaje de participación de cada comunldad autónoma en los ingresos estatales se fijará, por primera vez, el año siguiente al de su constitución, se calculará para cada servicio transferido, y será reducido para descontar las cesiones de tributos del Estado a las comunidades autónomas. No habrá cesión de tributos en tanto el coste de los servicios transferidos no exceda al rendimiento de aquéllos. Mientras se calcula el tanto por ciento de participación, el coste de los servicios transferidos será cubierto con créditos.

Así pues, a la hora de fijar el marco financiero para las autonomías, los pactos resaltan el sistema LOFCA, o de régimen común, que coexistirá con el de concierto o convenio propio de los territorios forales (País Vasco y Navarra). Según los expertos que redactaron el segundo informe, las diferencias entre uno y otro son más jurídicas que económicas, como consecuencia de la vía elegida: vía ingresos para los forales y vía gastos para los restantes. En esta línea, insisten en que la LOFCA tiene carácter general y resulta complementarla del sistema de concierto o convenio.

El régimen común se nutrirá de la participación en impuestos estatales (bien sea a través del porcentaje de participación ligado a los servicios, o bien a través de los impuestos cedidos), las dotaciones de nivelación (Fondo de Compensación Interterrltorial y futuras asignaciones para garantizar un nivel mínimo de servicios públicos), y los impuestos propios de cada comunidad, o los recargos de éstas sobre los impuestos estatales. Los pactos aconsejan la vía de estos recargos, frente a la «proliferación de tributos propios» que permitía la LOFCA (tributos reservados a las corporaciones locales, tasas sobre la utilización del dominio público de las comunidades autónomas o por la prestación de un servicio, contribuciones especiales para financiar obras o servicios públicos, etcétera).

El régimen común delimita la ecuación «coste de los servicios transferidos es igual a impuestos cedidos más porcentaje de participación en ingresos del Estado»; si una comunidad autónoma recauda menos de lo previsto por impuestos cedidos, deberá pagar por su cuenta la diferencia; si recauda más, se quedará con ella. Por el contrario, en el sistema de concierto o convenio, el País Vasco y Navarra deberán financiarse con los tributos concertados, y pasar un cupo o aportación, respectivamente, por las cargas generales no asumidas y para los mecanismos de nivelación, que desde ahora se consideran cargas generales.

Mecanismos de coordinación

Además de la ley de Ordenación de la Economía, han añadido la potenciación y urgente constitución del Consejo de Politíca Fiscal y Financiera con amplias funciones de coordinación y que ha empezado ya a funcionar para informar los criterios de distribución del Fondo de Compensación, a través de grupos de trabajo. Un dato significativo de este Consejo es que el número de votos del Gobierno resulta equivalente al total de representantes de las comunidades autónomas, en armonía con el nivel de descentralización que se pretende. Los afanes de coordlnación y el alcance de los mecanismos encargados de la misma van, sin embargo, más allá. En este sentido se pondrá en marcha un sistema de intercambio de información presupuestaria, un Plan Estadístico Nacional que se echa en falta desde hace años desde diversos sectores de la economía, y que contribuirá a trabajar con mayor precisión en terrenos tan movedizos como el del desarrollo regional y la solidaridad; un programa de Contabilidad de las administraciones públicas, que impondrá al sector público el mismo sistema de cuentas que el privado, programas de desarrollo regional, elaborados conjuntamente con la Administración central, para los territorios que reciban recursos del Fondo por encima de un mínimo (se fijará en la media); un sistema para determinar proyectos de inversión a cargo del Fondo, y un sistema de control parlamentario.

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