Generalización de los conciertos económicos al resto de las comunidades autónomas

En el momento presente las relaciones financieras entre el Estado y las comunidades autónomas se encuentran reguladas por dos sistemas diferentes. Uno de ellos, el sistema de concierto económico, es de aplicación exclusiva en los territorios históricos de la comunidad autónoma del País Vasco, mientras que el otro se aplicará a las restantes comunidades, según que éstas vayan constituyéndose.Partiendo de esta dualidad es posible preguntarse si el sistema de concierto económico es susceptible de generalización a las restantes comunidades. Respecto a esta posibilidad cabe formular un con junto de observaciones que trataré de exponer a continuación. La primera dificultad que surge cuando se pretende ampliar el régimen de concierto es estrictamente legal.

La Constitución, los estatutos y la LOFCA prevén que este sistema se aplique exclusivamente al País Vasco, mientras que los estatutos refrendados en Cataluña y Galicia, y los pendientes de discusión en la Comisión Constitucional, han establecido un procedimiento de financiación radicalmente diferente al de Euskadi. Comparando uno y otro cabe destacar que el procedimiento especial se fundamenta en la sustitución de la hacienda estatal en el territorio de esta comunidad, quien financia sus competencias con los recursos obtenidos mediante su propio sistema tributario, entregando un cupo para sostener cargas generales del Estado. Por el contrario, en el sistema común se financia la actividad de cada comunidad autónoma a partir del coste de los servicios que se realice en la misma en el preciso instante de la transferencia.

La opción entre un modelo y otro resulta bastante diferente. Financiar a partir del coste de los servicios no es, en modo alguno, equivalente a reconocer a las diferentes comunidades la titularidad de los rendimientos generados por el sistema tributario en el territorio sobre el cual poseen jurisdicción.

No existiendo habilitación legal para establecer con carácter general el sistema de concierto, no parece aconsejable que se pretenda arbitrar tal solución a la hora de distribuir los recursos financieros entre el Estado y las comunidades autónomas.

Junto con los argumentos legales quisiera plantear algunas de las consecuencias políticas que pudieran ocasionarse en el caso de que se produjera tal generalización.

- Es un hecho fácilmente constatable que en España no suele coincidir la distribución espacial del gasto público con la del ingreso público. Como consecuencia de ello, si el mecanismo de financiación de las comunidades autónomas se tuviera que fundamentar en la adscripción a las respectivas comunidades de los rendimientos generados en ellas por el sistema tributario vigente podríamos encontrarnos ante una de las situaciones siguiente:

a) Comunidades autónomas donde el ingreso público obtenido fuese menor que el gasto público en ellas realizado.

b) Comunidades donde el ingreso, público percibido es superior al gasto público en ellas realizado.

En la primera de estas alternativas, la adopción del mecanismo propuesto haría que en la comunidad autónoma en cuestión se generara un déficit en su presupuesto. Este desequilibrio podría subsanarse bien elevando la presión fiscal existente en la misma, bien trasladando el déficit a las arcas del Tesoro. La elevación de la presión fiscal con el único objetivo de mantener el nivel de prestación de los servicios públicos anteriormente existentes resultaría escasamente popular. Dicha impopularidad sería mayor si quienes tienen que soportar esos mayores impuestos, que en este caso estarían destinados a sostener la dotación de bienes públicos poseída antes de la descentralización fiscal, resultasen ser los habitantes de las comunidades autónomas más atrasadas.

La financiación mediante recurso al Tesoro del Gobierno central es por definición una medida excepcional, cuya persistencia no puede reiterarse permanentemente, dadas las disfuncionalidades que ello acarrearía.

En la segunda alternativa expuesta se generará un superávit, ya que los recursos disponibles serán superiores a las necesidades que los mismos están llamados a satisfacer. La aparición de superávit sería posible fundamentalmente en aquella! comunidades que gozasen de una «base imponible» amplia o, lo que es parecido, que dispusiesen de una estructura productiva desarrollada.

Al disponer de un conjunto de recursos superiores a la cobertura de necesidades públicas dentro del ámbito de la comunidad autónoma, la actividad del Gobierno existente podría orientarse hacia la elevación del nivel de prestación de los servicios públicos por él asumidos sin que para ello tuviera que exigir a los residentes en esa jurisdicción un mayor esfuerzo destinado a levantar las cargas públicas. Un comportamiento de este carácter es posible que condujera hacia la aparición de nuevos desequilibrios en la provisión espacial de bienes públicos, circunstancia poco recomendable en un momento como el que estamos viviendo.

La idea de que la generalización del régimen de conciertos conduciría hacia una sociedad más desigual y, por tanto, menos solidaria podría ser rebatida afirmando que su posible ampliación tan sólo se efectuaría si fuese acompañada de la puesta en funcionamiento de potentes mecanismos de nivelación financiera. Sin pretender ignorar la dosis de buena voluntad existente en quienes formulan semejantes planteamientos, es preciso reconocer que los hechos no tienen por qué confirmar esos propósitos.

Si la Hacienda pública está configurada hoy desde planteamien tos centralistas, tanto desde la perspectiva del ingreso como desde la correspondiente al gasto es preciso reconocer que a una descentralización total de ambos flujos se caminaría empujado más por la presión de los acontecímientos que por una decisión racional. En este contexto resulta lícito pudieran no presentarse las garantías necesarias para sostener que va a producirse una distribución más equitativa de los recursos disponibles.

Además es preciso señalar que son tan profundas las desigualdades de renta existentes entre las distintas comunidades que para aceptar el mecanismo que estamos analizando en su vertiente más generalizada habrían de establecerse unos sistemas de nivelación de tan elevada cuantía, cuya entidad resultaría en buena medida desnaturalizada, y su aceptación por quienes reclaman extender el régimen de concierto sería en este caso muy discutible.

Consecuencias

Expuestas las observaciones, que desde una perspectiva más general pueden formularse a la pretendida generalización del sistema de concierto, es preciso formular algunas consideraciones más concretas:

De accederse a la pretensión del Gobierno alguna comunidad autónoma de que se aplique a la misma el sistema financiero que en su opinión les resulte más conveniente, se está estableciendo un precedente de enorme trascendencia, ya que el resto de las comunidades podrían optar por planteamientos similares, con lo que romperían las claves esenciales del proceso: la búsqueda de suficiencia y la generalización en condiciones de igualdad.

Aquellas formaciones políticas cuyas lealtades se extienden por todo el territorio de la Nación española, a la hora de cumplimentar una estrategia autonómica deberían cuidar de que la aplicación del mecanismó financiero se produzca en situación de equilibrioeconómico y territorial. De forma tal que el proceso, una vez culminado, no se traduzca en un agravamiento de las condiciones de partida.

En este orden de ideas es preciso señalar que la consecución de una estructura más equitativa en el proceso de realización del ingreso y del gasto público no debe estar sometida a resultados inciertos. Existen razones para pensar que sólo en los últimos años es cuando el gasto público ha venido utilizándose para alcanzar una distribución espacial de la renta y de la riqueza más ajustada. El espacio de tiempo durante el cual viene desarrollándose esta política ha sido tan breve que no ha sido posible variar la tendencia histórica existente. Por ello, es posible afirmar que los deseos de solidaridad interterritorial se sitúan en una dinámica a medio y largo plazo. Hecho que hoy debe impedirnos aceptar actuaciones que orienten el resultado final ocasionado por la nueva organización territorial del Estado hacia una España más insolidaria que la que hemos recibido.

Generalizar el concierto supone perder el horizonte sobre el cual veníamos trabajando (modelo LOFCA), lo que equivale a plantear súbita y radicalmente un problema que, aun siendo difícil, hasta el momento no ha venido resultando polémico: la financiación de las comunidades. Quien efectúe semejante operación tendrá que aceptar que la prudencia, que debe acompañar a todo planteamiento político, resulta en el caso de una generalización del sistema de concierto, cuando menos, discutible.

Los argumentos críticos respecto de la generalización del sistema de concierto económico no tienen por qué plantearse únicamente desde la perspectiva de las formaciones políticas de ámbito estatal. Con otro enfoque, esta actitud puede ser compartida por otros grupos políticos cuya lealtad se vincule exclusivamente a una parte del territorío nacional (nacionalistas), ya que podría producirse:

- La frustración de una serie de burguesías locales, principalmente en los territorios menos desarrollados de España, cuyos intereses pudieran resultar perjudicados con la nueva orientación.

- La discutible legitimación que puede producirse cuando sea evidente que, en buena medida, el resultado del proceso se ha materializado en la apropiación por parte de las burguesías nacionalistas, de las comunidades más desarrolladas, del mercado nacional y de una porción importante de los impuestos exaccionados en el mismo.

- Un conjunto de conflictos, derivados de las disfunciones motivadas por las razones anteriormente comentadas, lo que podría inestabilizar el sistema democrático.

Estrategia

Expuestas las razones que acorísejan no generalizar el sistema de concierto económico, aun en su versión más atenuada (aquella en la que la comunidad carece de potestad normativa, pero retiene para sí los rendimientos que produce en su territorio el sistema tributario estatal), es preciso diseñar una posible estrategia de aplicación de la normativa vigente en el campo de la financiación regional.

Hay que evitar que una comunidad autónoma obtenga un mecanismo de relaciones financieras excesivamente favorable, ya que ello podría desequilibrar las relaciones con otras, generando un conjunto de agravios comparativos. Aunque sea a título de ejemplo, es necesario reconocer que la no inclusión en el cupo provisional del País Vasco de mecanismos de ajuste territorial ha motivado unos afanes generalizadores cuyas consecuencias no resultan fácilmente previsibles. Esta reivindicación podría, en buena medida, frustrarse si la futura ley de Cupo recogiera entre los mecanismos de determinación del cupo el ajuste territorial, impidiendo que una comunidad autónoma se financie con recursos que se soportan fuera de su territorio. En este orden de ideas resulta más lógico pretender que los cupos satisfechos por los territorios históricos del País Vasco se determinen de forma lo más equitativa posible que extender y ampliar un régimen financiero sobre el cual se poseen dudas razonables.

Para el resto de las comunidades autónomas, la LOFCA continúa reflejando un arreglo financiero aceptable en el que se combinan en proporciones adecuadas autonomía y solidaridad. Dentro de este modelo es preciso señalar que la financiación de los servicios transferidos deberá efectuarse a partir del coste efectivo de los mismos en el momento y en el lugar de la transferencia.

La ley del Fondo de Compensación Interterritorial, cuando el proceso autonómico empieza a mostrar su cara insolidaria, se revela como una norma de gran importancia política, ya que puede presentar una faceta más acorde con los planteamientos bajo los cuales se inició la nueva organización territorial del Estado. No obstante, a la hora de su definitiva regulación, sería conveniente no caer en la trampa que ofrecería el afán de presentar un fondo gigante, ya que sólo obligaría a aumentar considerablemente el número de beneficiarios del mismo, con lo que se anularía el efecto redistributivo que esta transferencia debe incorporar.

Es preciso constituir el Consejo de Política Fiscal y Financiera, cuya actuación se dirigirá hacia:

- El estudio y la valoración de los criterios de distribución de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial.

- Estudio, elaboración y revisión de una metodología destinada al cálculo de los costes de los servicios transferidos a las comunidades autónomas, susceptible de ser aplicada a todas ellas.

- Orientar el proceso de descentralización no sólo en favor de las comunidades autónomas, sino que es preciso potenciar la actuación de las corporaciones locales para alcanzar una distribución más armónica del gasto público entre los trés niveles de gobierno.

Esta estrategia se ha de fundamentar en unos hechos singulares:

Nuestra sociedad posee una capacidad limitada para digerir problemas, por lo que no resulta adecuado generar un número de ellos superiores a los que podemos superar.

El proceso autonómico no debe dirigirse hacia un tipo de negociación en el cual la correlación de fuerzas lleva a la imposición de determinados acuerdos, cuya realización se efectúa, aunque se carezca de norma legal que habilite tal comportamiento.

Resultan poco aconsejables los acuerdos que vulneran la letra y el espíritu de las disposiciones hasta ahora aprobadas, ya que con toda seguridad la parte perjudicada los denunciará cuando se pretenda lograr su cumplimiento.

Cualquier tipo de acuerdo que se realice en el ámbito autonómico, incluyendo el financiero, deberá ser lo más preciso posible, evitando equívocos e interpretaciones contradictorias, ya que, de lo contrario, las dificultades para la articulación del mismo serían elevadas.