La crisis y el problema de las autonomías
A nadie se le oculta que uno de los más difíciles obstáculos, después del bochornoso intento de golpe de Estado, que debernos superar los españoles en el camino de la construcción de un Estado democrático, es el que se refiere a las autonomías.La política adoptada por los anteriores Gobiernos constitucionales en esta materia puede conducirnos, de no rectificarse a tiempo, a situaciones de difícil salida. La razón de semejante proceder erróneo se explica fácilmente por' el hecho de que no se supo asumir, desde el mismo momento de la entrada en vigor de la Constitución, un concreto modelo de Estado descentralizado. Lo cual era fundamental si tenemos en cuenta, como voy a tratar de explicar, que nuestro texto constitucional, respecto de este problema, adopta una fórmula polivalente.
En efecto, la norma constitucional, en lugar de establecer de forma definitiva un modelo de Estado descentralizado, no regula más que el proceso susceptible de conducir .a una de las posibles fórmulas existentes. ¿Cuál es la razón de tal peculiaridad? Como ya es sabido, nuestros constituyentes, al igual que siempre ocurre en casos parecidos, se sirvieron de modelos foráneos en la redacción del texto vigente. Fueron, concretamente, la Constitución italiana de 1947, la alemana de 1949 y la portuguesa de 1976, las más influyentes a la hora de modelarse las líneas maestras de la nuestra de 1978. Se utilizaron, pues, curiosamente, lo que no es una casualidad, los textos de tres países que, como el nuestro, habían tenido anteriormente regímenes de corte fascista.
En los tres países se consideró, desde la perspectiva que nos interesa aquí, que la salida conveniente de los regímenes autoritarios y centralistas pasaba por la adopción de un concepto de democracia basado en la descentralización territorial de¡ poder. Y así hay que señalar que, en lo que toca al caso alemán, se optó por un sistema de autonomía territorial propio de todo Estado federal, es decir, una autonomía igual para todos los territorios que componen hoy la República Federal de Alemania. En la Constitución italiana se adoptó el sistema de la autonomía para todos los territorios, pero de forma desigual, en el sentido de aplicarse un régimen especial para algunos y un régimen común para el resto de ellos. Por último, la Constitución portuguesa se pronunció por el sistema de autonomía para dos regiones concretas y un régimen administrativo descentralizado para el resto. Dicho de otra forma, podríamos hablar, usando una terminología convencional, del Estado federal alemán, del Estado regional italiano y del Estado unitario portugués con reconocimiento regional.
En cualesquiera de los tres casos quedó bien claro que la Constitución debía señalar, como así se hizo, quiénes eran los sujetos autonómicos, cómo se elaboraban y aprobaban sus Constituciones o estatutos propios, cuáles eran los órganos de los entes territoriales, cuál era el alcance de la autonomía acordada y, en su casó, de las competencias legislativas que se transferían a los diviersos territorios, junto con la clara especificáción de las que se reservaba el Estado central de forma ineludible.Lo contrario hubiera significado asentar una inseguridad permanente en los inicios del nuevo Estado, que hubiese ido contra el concepto de estabilidad que es propio a toda Constitución.
Pues bien, en el presente caso español no se dan tales exigencias. Lo cual es paradójico si tenemos.en cuenta que, durante el proceso constituyente, planearon constanternente sobre nuestras Cortes los tres modelos mencionados. Pero, en definitiva, los redactores de la vigente Constitución no se pronunciaron por alguno de ellos en concreto, sino que de forma errónea, a mi juicio, acabaron adoptando un sistema ambiguo que, inspirado en la desafortunada fórmula de nuestra Constitución de 1931, podríamos denominar como «de puerta abierta» y que permite entrar en el estadio autonómico, cuando quieran, a todos los entes regionales que así lo decidan. Dicho con otras palabras, nuestra Constítución parece haber adoptado, en su indefinición, las tres fórmulas mencionadas al mismo tiempo, puesto que todas son posibles de acuerdo con el Título VIII, que se ocupa de esta materia.
Tal hermafroditismo autonómico es lógico que desemboque, como lo estamos viendo ya, en una peligrosa amenaza para nuestra democracía, en virtud de las siguientes razones: en primer lugar, porque tal ambigüedad impide que se adopte uno de los tres modelos existentes de manera clara y definitiva, lo que repercute en la permanente indefinición del Estado. En segundo lugar, porque deja en nianos del Gobierno la orientación del proceso autonómico y, en consecuencia, comporta, por un lado, que se sig'an orientaciones partidistas no compartidas por el resto de las fuerzas políticas, y, por otro, que ni siquiera pueda llevarse a cabo esta orientación, al no disponer el partido en el poder de,la mayoría absoluta necesaria para lograr los resultados deseados. Por último, porque la propia mecánica del proceso comporta la existencia de un.continuo sistema de pujas y contrapujas, entre el Gobierno y las distintas regiones, a fin de lograr ésias el mayor grado de autonomía. Sistema que, por otra parte, está originando la creciente aparición de partidos regionalistas que nacen precisarnente con la única pretensión de conseguir tales objetivos: el renacimiento del PSA, la creación de la Unidad Andaluza, el incipiente Partido Leonés son algunos de los ejemplos que ya es posible ver. Lo cual es especialmente grave si tenemos en cuenta que nuestra frágil democracia necesita para su consolidación de pocos y fuertes partidos de ámbito nacional.
En definitiva, todo lo que acabo de señalar no viene si no a décirnos algo que ya es difícil ocultar: el proceso constituyente en España seguirá abierto en tanto no se ponga fin al proceso que conduce a la autonomía de las nacionalidades y regiones. Ha llegado, pues, el momento de acabar con tan peligrosa situación, si no queremos asistir nuevamente a otra quiebra, tál vez definitiva, de nuestra democracia. Porque en tanto no se acabe de configurar el Estado, en relación con las comunidades autónomas que se creen, no será posible poner las bases firmes para acabar con el terrorismo, para enderezar nuestra maltrecha economía, para conseguir una administración eficaz, para lograr un racional funcio'namiento de nuestras universidades, para, en fin, c'onseguír de una vez nuestra viabilidad como nación moderna y democrática.
¿Qué hacer?
¿Qué hacer entonces a la vista de lo expuesto? La solución requiere, en primer término, al haberse re chazado un Gobierno de coalición, que se resucite el consenso que es tuvo presdente durante la elabora ción de nuestra Constitución en forma de un pacto autonómico en tre las fuerzas políticas del arco parlamentario. El nuevo Gobierno debe ser consciente de que, por, muy claro que tenga sus objetivos en esta materia, no los podrá llevar a fin si no cuenta con tales apoyos. Lo primero, por consiguiente, es ponerse de acuerdo con el modelo de Estado que se pretende conseguir y pasar luego a formular los acuerdos necesarios para ello. Ahora bien, no hay más que los tres modelos mencionados anterior mente para elegir y habrá que elegirse forzosamente uno de ellos. Sin embargo, todd parece indicár, de no irse contra corriente. que por la propia fuerza de las cosas no hay más remedio ya que decidirse por una solución lo más parecida plble al modelo alemán, con independencia del nombre que se quiera adoptar.
En efecto, un sistema corno el italiano, de autonomías especíales y comunes, ya no parece posible, porque íríamos en camino de instítucionalizar agravios comparativos que rechazarían muchas regiones. El modelo portugués, de autonomía sólo para algunos, tampoco resulta ya factíble por idénticas razones. Resta, pues, únicamente el modelo alemán de autonomías para todos y para todos ígual. De ahí que sea necesario en consecuencia, delimítar cuanto antes el rnapa autonómico final, establecer el número de competencias para cada comunidad autónoma de forma clara y definitiva, el ritmo de las transferencias de las mismas y, sobre todo, dejar bien claro lo antes posible cuáles son las competencias exclusivas e ineludibles del Estado central.
Así las cosas, no es ni necesario ni políticamente conveníente pensar en una reforma de la Constitución, a fin de obtener el objetivo citado. Bajo ningún concepto cabe defender hoy un proceso kle revisión de la norma fundamental, que complicaría aún más la de por sí delicada situación actual. La propia Constitución contiene el suficiente arsenal de instrumentos legislativos para conseguir la meta deseada, por un pacto autonómico.
Esto sería, por tanto, la propuesta más realista, en mi opinión, para salir del actual impasse autonómico. Para ello es necesario que el actual Gobierno responda responsablemente al desafío histórico hoy planteado y que adquiera conciencia de que hay que hacerlo cuanto antes.
Jorge de Esteban es profesor agregado de Derecho Político y subdirector general del Centro de Estudios Constitucionales.
