Reserva de competencias de las comunidades autónomas en política económica

Catedrático de Derecho Administrativo

Aunque no de manera muy precisa, como ha ocurrido en general con todo el título VIII, la Constitución parece haberse preocupado de evitar la fragmentación del territorio nacional en tantos espacios económicos como territorios organizados en régimen de comunidad autónoma.

1. En el básico artículo 139-2 prohíbe de manera formal que puedan dictarse por cualquier autoridad del Estado o de las comunidades «medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio español».

2. En el artículo 13 1, el Estado se reserva la planificación de la actividad económica, no imponiéndosele mas que tomar en consideración «las previsiones que le sean suministradas por las comunidades autónomas».

Pero, simultáneamente, los artículos 148 y 149 admiten cierto papel a las comunidades autónomas en materia económica. Así, el artículo 148, 13.ª: «Fomento del desarrollo económico de la comunidad autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional»; actuación en materia de ordenación de crédito, banca y seguros por debajo de las «bases» cuya formulación se reserva el Estado (artículo 149, 11.ª) . Lo mismo, parece, en materia de Seguridad Social (149, 17.ª) , en pesca marítima (149, 19.ª) , en protección del medio ambiente (149, 23.ª), en minas y energía (149,25.ª). Finalmente, está la cláusula abierta del artículo 150-2, que permite trasladar a las comunidades, aunque sea por ley orgánica especial, y no en los estatutos, «facultades correspondientes a materias de titularidad estatal».

Falsa ilusión

Los dos proyectos de Estatuto pendientes en las Cortes, el vasco y el catalán, han utilizado hasta el límite, y probablemente excedido, esas posibilidades de que las comunidades autónomas asuman competencias en materia de política económica.

Parece claro que los redactores de los dos proyectos de Estatuto no han sido insensibles a la tentación de pensar que, tratándose de las dos regiones más desarrolladas de España, cada una de ellas podía combatir aisladamente la dura crisis económica actual manejando sus propios medios y disponiendo para ello de competencias efectivas, mejor que integradas en el actual sistema económico español. No hay que decir que, en estrictos términos económicos, esto es una falsa ilusión, y asombra pensar que haya podido creerse lo contrario precisamente en esas partes del país. La participación del territorio español en varios espacios diferentes, cada uno con sus normas y medidas propias, con políticas económicas diferentes, con ruptura de los circuitos nacionales de financiación y de circulación de bienes, conduciría fatalmente, en un plazo corto, a la economía española al desfallecimiento y a la bancarrota.

Uno de los riesgos más grandes parece venir del intento, constantemente reflejado en la prensa como expresión de un criterio casi común en los órganos y partidos de las regiones más pobres, de evitar la transferencia (se habla ya de «evasión» para calificarla de pecado social) de ahorro de estas regiones a las más desarrolladas, lo que parece presentarse como una medida defensiva de dichas regiones pobres frente a los intentos contrarios antes aludidos. La economía española será fatalmente la pagadora de esas políticas elementales. De llevarse a término volveríamos fatalmente a las aduanas y aranceles interiores en muy poco tiempo. Quizá el riesgo más grande de toda la puesta en marcha del proceso regionalizador esté aquí, incluso respecto a otros temas más aparentes.

Conviene recordar brevemente el reto análogo en que se encontró el federalismo más ilustre entre los existentes, el norteamericano, y los avatares de su solución y lo que de ésta ha derivado. La Constitución americana de 1787 atribuye al Congreso federal «regular el comercio con naciones extranjeras y entre los diversos Estados (miembros de la Unión)». Es la famosa commerce clause, la cláusula de comercio. La interpretación de esta cláusula intentó orientarse sobre la base de distinguir primeramente el comercio estricto de otras actividades económicas, la industria, la agricultura, la minería, la pesca, para sostener que estas últimas caían bajo la competencia exclusiva de los Estados miembros; por tanto, no podían ser objeto en ningún caso de regulación federal; en segundo lugar, ya dentro del comercio estricto, se distinguiría una esfera de comercio intraestatal, competencia exclusiva del respectivo Estado, y una interestatal expresada en el cruce material de mercancías a través de las fronteras de cualquier Estado, que sería ya el ámbito exclusivo de la competencia federal.

Esta interpretación, que parece poder apoyarse en la letra del texto constitucional, habría fragmentado el enorme continente americano en cincuenta economías diferentes. Felizmente, una sentencia de la Corte Suprema de 1824 escluyó esta interpretación y propugnó un criterio que calificó de «orgánico»: los poderes federales en materia de comercio comprenden cualquier actividad económica susceptible de concluir en un comercio interestatal o internacional, lo que incluye prácticamente toda la regulación industrial, agrícola, minera, de pesca, laboral y comercial estricta en cuanto pueda influir directa o indirectamente sobre un eventual comercio interestatal o internacional. La Corte Suprema, aunque en ocasiones aceptó alguna -nunca todas- de esas interpretaciones restrictivas del poder federal, ha mantenido finalmente el viejo criterio «orgánico», de modo que hoy se acepta por todos que la cláusula de comercio es «la fuente más prolífica de poder federal», la «fuente directa de los más importantes poderes que los órganos federales ejercitan en tiempo de paz».

Pero importa notar sobre todo que esta interpretación constitucional ha sido la base indiscutible del establecimiento y del brillante desarrollo de la economía norteamericana, hasta el lugar excepcional que hoy ocupa. Sin esta base firme, la economía continental americana no habría llegado a surgir y hoy tendríamos sobre su inmensa área un mosaico de pequeñas economías, una balcanización económica absolutamente deficiente e ineficaz. Esto parece indiscutible.

Mercados regionales

Precisamente, esa fragmentación en pequeñas economías territoriales ha sido la gran debilidad económica europea, como consecuencia de la división en Estados que viene de la historia, y precisamente esa debilidad es la que está intentando superarse mediante la constitución de un mercado común europeo a escala continental, para poder confrontarse con los grandes sistemas continentales que protagonizan nuestra época. Que en este momento se esté pensando entre nosotros en políticas monetarias regionales, en regulaciones bancarias regionales, en ámbitos regionales de regulación laboral o energética, en adscripciones territoriales rígidas de los recursos y de las disponibilidades de financiación, etcétera, resulta inconcebible.

Pero es más: hay que decir que, si esos criterios prevalecieran, nuestro ingreso en el Mercado Común se vería definitivamente impedido, puesto que esas competencias regionales, que tienden a la creación de mercados regionales mínimos, serían en su mayoría contradictorias con las regulaciones uniformes de las Comunidades Europeas.

Parece claro que la reserva al Estado de los instrumentos básicos de la política económica, incluyendo financiación, ahorro, materias primas, energía, política laboral y de seguridad social, etcétera, es una necesidad básica de funcionamiento y hasta de supervivencia. de la sociedad española y del nivel de vida de su población. El criterio autonómico plasmado en la Constitución no puede aplicarse a estas materias en la forma que se pretende. El artículo 139.2 de la Constitución ofrece para justificar esta tesis una base mucho más firme que la commerce clause de la Constitución americana, pues es obvio que cualquiera de esas pretendidas regulaciones regionales supondrá un obstáculo «directo o indirecto» a «la libre circulación de los bienes», recordando que también el dinero es un bien.

Por otra parte, otro de los principios básicos del régimen de autonomías, el de solidaridad entre todas las nacionalidades y regiones, proclamado en el artículo 2 de la Constitución, no podrá realizarse de manera efectiva con iniciativas aisladas y egoístas de cada una de ellas, sino a través de una política global que sólo el Estado puede llevar a término. Por ello, el artículo 138.1 encomienda inequívocamente al Estado garantizar «la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español». Que sea el Estado quien «garantice», quien ha de emprender la «realización efectiva» y a quien corresponde «velar por el establecimiento de un equilibrio», quiere decir que sólo él puede ser el titular de los poderes de configuración del sistema económico y de sus reglas estructurales de funcionamiento. En principio, las competencias en. materia económica de las comunidades autónomas no pueden interferir ese poder necesario y exclusivo del Estado, sino limitarse a aspectos de pura ejecución o de mero fomento, sin fragmentar directa ni indirectamente el espacio económico español en un mosaico de microeconomías, que sería gravemente lesivo para todos.