Autonomías regionales: el problema de la burocracia / 2

Profesor adjunto de Derecho Administrativo (Universidad Complutense)

Se hace preciso aproximarse un poco más a los rasgos más sustanciales del problema de la burocracia tal y como se plantea hoy en nuestro país: aquí no existe todavía, como es evidente, un sistema generalizado de autonomías regionales, sino que está por establecer. Por ello, y admitiendo que cada territorio autónomo debe contar con s u propia burocracia, me parece que lo primero que debe meditarse es que una función pública no se crea de la noche a la mañana, ya que los servicios que se transfieran a dichos territorios van a precisar de funcionarios para atenderlos con un nivel de formación suficiente como para poderlo hacer con alguna eficacia. Puede afirmarse, por ello, que difícilmente esta primera burocracia regional podría ser reclutada y formada por las propias regiones, lo que nos lleva a concluir que si aquéllas quieren atender con solvencia las competencias y servicios que se les transfieren, no tienen más remedio que utilizar a la burocracia estatal. La justificación de esta opción es bien fácil: se trata, sencillamente, de que no hay otro personal que pueda competir con éste en la actualidad en la gestión de los servicios públicos, ya que es el único con experiencia suficiente para atender precisamente aquellos servicios de los que los territorios autónomos, una vez aprobada la Constitución, van a responsabilizarse.

Problemas laborales

La adopción de esta alternativa puede hacerse aún más ineludible si lo que hasta ahora se ha planteado en puros términos de la viabilidad y eficacia del sistema se enfoca desde la perspectiva de los derechos de los funcionarios o, por decirlo de otra manera, desde la óptica de los problemas laborales que se suscitarían si, al margen de las consideraciones que van hechas, los territorios autónomos rechazaran incorporar a sus servicios a los funcionarios estatales. Supuesta la generalización de las autonomías, resultaría que sobrarían decenas de miles de funcionarios, que dejarían de ejercer sus funciones (ya traspasadas a las regiones) y que, en el mejor de los casos, plantearían un problema a la Hacienda pública realmente insoluble y, en el peor, haría que la política de derechos adquiridos convirtiera a los despachos madrileños en gigantescos cementerios de desocupados a la espera de la jubilación (una especie de gigantesca AISS, perspectiva escasamente halagüeña).

Tanto, pues, por estrictos problemas organizativos como por ineludibles exigencias laborales debe convertirse que, sin perjuicio de que en el futuro los territorios autónomos puedan reclutar y formar su propia burocracia, en una primera fase habrán de utilizar al personal estatal.

Intereses contrapuestos

Queda ahora por resolver de qué forma puede efectuarse este trasvase de funcionarios estatales a los territorios autónomos. Es difícil dar una respuesta nítida sobre este extremo porque para ello resultaría preciso conciliar intereses contrapuestos para los que no siempre puede hallarse un punto de encuentro: en efecto, una solución óptima habría de poder cohonestar los derechos de los funcionarios, las exigencias que respecto de la organización de sus servicios manejaran los territorios autónomos y el principio de continuidad y el standard de eficiencia mínimo de los servicios públicos. Difícilmente podría alcanzarse esta solución óptima en la que todas las tensiones quedaran satisfechas, por lo que, al menos en la etapa de inauguración del nuevo sistema, alguno de los anteriores principios tendría que primar sobre los demás.

Posiblemente sobre algunos ejemplos concretos sea posible analizar mejor las formas en que se han intentado combinar las referidas exigencias.

En la experiencia regionalista de nuestra II República fue, como es sabido, en el caso de la autonomía catalana en el que se plantearon los problemas a que me vengo refiriendo de una forma más detenida. Al problema de la burocracia se refería, en primer lugar, el artículo 24 del decreto de 21 de noviembre de 1932, en el que se establecían normas sobre funcionamiento de la comisión mixta de transferencias de competencias a la Generalidad. Las previsiones del citado precepto eran bastante simples y ponían especial cuidado en la protección de los derechos de los funcionarios; en efecto, las reglas que, según dicha norma, habrían de seguirse para adaptar el personal estatal a la Generalidad eran: primero, «Conservación y reconocimiento a favor de dicho personal de los mismos derechos, incluso pasivos, que le están atribuidos por la legislación vigente»; segundo, «Voluntariedad de quedar en Cataluña al servicio de la Generalidad, sin perder su categoría en los escalafones de procedencia y facultad de reintegrarse a los mismos».

Estos principios aparecerían después mucho más desarrollados en el decreto de 28 de marzo de 1933, en el que se fijaban las «reglas sobre régimen transitorio de adaptación de personal a la Generalidad». Dicho decreto establecía un régimen distinto para los funcionarios afectos a los servicios en que la Generalidad, según su estatuto, tenía la potestad legislativa y la ejecutiva, y para los funcionarios adscritos a servicios respecto de los cuales aquélla sólo había recibido competencias de tipo ejecutivo.

Derecho de opción

Prescindiendo ahora de matices, que pueden resultar innecesarios, el régimen común era que la Generalidad recibía, junto con los servicios, los funcionarios estatales que se ocupaban de los mismos. A estos funcionarios que resultaban trasladados de manera provisional se les daba un derecho de opción, a ejercitar en el plazo de un mes, «entre quedarse al servicio de la región autónoma o ser trasladados al resto de España». Una vez que hubiera optado, si lo hacían por regresar al Estado y se daba la circunstancia de que no hubiera en los servicios de éste plazas vacantes, el problema se resolvía del siguiente modo: la Generalidad convocaría uno o varios concursos para cubrir las plazas ocupadas por los funcionarios que deseasen ser trasladados, en los que podrían participar los funcionarios estatales de igual clase y categoría que los que deseaban el traslado; resuelto el concurso, quedarían plazas vacantes en los servicios centrales, que serían cubiertas por los funcionarios que, habiendo optado por regresar al Estado, estuviesen prestando servicios de forma provisional e interina en la Generalidad. Una vez celebrados los referidos concursos la Generalidad quedaba en libertad para cubrir, de la forma que considerase pertinente, las vacantes que se fueran produciendo o para amortizar, en su caso, las plazas o reformar las plantillas de los correspondientes servicios; los funcionarios que, efectuadas las anteriores operaciones, continuaran sin lograr, efectivamente, el traslado, quedaban en situación de excedencia forzosa, en expectativa de conseguir plaza en las oficinas del Estado.

Hasta aquí, prácticamente, lo más fundamental del sistema de transferencias de funcionarios aplicado en el caso catalán. El modelo es estimable, pero su utilización en la actualidad plantearía algunos problemas no fácilmente resolubles.

Las comentadas previsiones del decreto de 1933 estaban, en efecto, pensadas desde la singularidad del régimen autonómico de Cataluña, ya que dicha norma se dictó en un momento en que ésta era la única región autónoma existente; dada esta situación, no se planteaban excesivas dificultades para asegurar el retorno de los funcionarios al Estado, ya que, al no haberse generalizado el régimen de autonomías por todo el país, aunque determinados servicios se hubieran transferido a la Generalidad, estos mismos seguirían funcionando a nivel central para atender a las demás partes del territorio español. Por contraposición a esta situación, si en nuestro próximo futuro el sistema de autonomías, como sería lógico y deseable, se generaliza a todo el Estado, no será posible establecer con carácter general la opción de retorno que consagraba el decreto de 1933; esta posibilidad se habrá cerrado porque, en buena lógica, los servicios estatales transferidos a las regiones habrán desaparecido en la Administración central, lo que, por falta de vacantes, impedirá que los funcionarios afectados por los traspasos vuelvan a la Administración de origen o, cuando menos, que sean muy escasas las posibilidades de que ello pueda ocurrir, incluso en el supuesto de que, en una primera etapa, se admita la posibilidad de que los citados funcionarios participen en los concursos de traslado que el Estado convoque. Más fácilmente que el derecho de retornar al Estado podría asegurarse a los funcionarios la posib¡l¡dad de trasladarse (al menos durante una primera fase temporalmente limitada y abierta a los efectos de que este personal se asiente definitivamente en la zona del territorio nacional que desee) a otras regiones.

Por otra parte, hay en las previsiones del decreto de 1933 un exceso de respeto a la voluntariedad de la integración o no de los funcionarios en los servicios catalanes, pues en la etapa que se avecina, ¿que ocurriría en el supuesto de que la mayoría de ellos prefiriera continuar en el Estado?; ¿en qué emplear a estos funcionarios cuando los servicios hayan sido transferidos a las regiones?; ¿cómo atenderían éstas los servicios transferidos si el personal estatal, que es el único con formación suficiente como para atenderlos con eficacia, se niega a servir en dichos territorios? Parece, pues, que en último extremo esta voluntariedad tendría que matizarse a favor de la aplicación de la técnica de los destinos forzosos cuando fuese preciso.