¿Reforma federal o cambio de mentalidad?

Entre los problemas institucionales por los que atraviesa el país, algunos de ellos de lo más habitual en Estados políticamente descentralizados (recursos de inconstitucionalidad contra la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado o contra la LOMCE), otros en parte consecuencia de las políticas de austeridad (conflicto en torno a la OPE de la Ertzaintza en el País Vasco) y otros que tienen un cariz más revolucionario (la situación en Cataluña), cabe apreciar un hilo conductor o, al menos, un elemento común: la dificultad de gestionar esa unidad en la diversidad que parece ser la asignatura siempre pendiente de la gobernanza en España.

La solución a estos problemas sería, según algunos, proceder a “federalizar España”, es decir, transformarlo en un Estado federal. Como suele ser habitual, empleamos palabras, conceptos o categorías que tienen un significado distinto según quién lo utilice y, en el caso del federalismo, sirve para defender posiciones antagónicas. España ya es, esencialmente, un Estado federal. No existe una definición legal única de qué se entiende por Estado federal, sino que cada país asigna a este término un sentido distinto.

Es muy difícil encontrar dos Estados federales idénticos, cada uno tiene sus propias características: alguno carece de segunda cámara, en otro hasta hace poco los presidentes de Estados miembros de la federación eran designados por el presidente, en algunos recauda la federación –el centro- y luego reparte entre los miembros mientras que en otros es al revés. Sí que es posible, sin embargo, aislar un mínimo institucional básico: entidades de base territorial con competencias legislativas y de dirección política propias, una participación de estas entidades en el proceso legislativo federal (normalmente en una segunda cámara) y en la aplicación de las normas federales, un reparto de recursos acorde con el reparto de competencias, una garantía de que esta estructura no va a ser alterada por ley ordinaria y, finalmente, un sistema de resolución de conflictos que se deriven de esta peculiar estructura que sea jurisdiccional (y no político). España cumple, en esencia, con este mínimo.

Ciertamente, la participación de las comunidades autónomas en la segunda cámara en más testimonial que real (sobre todo si se compara con Alemania, donde a su Senado acuden directamente representantes del gobierno de los Estados miembros. No tanto si se compara con Venezuela, donde no hay segunda cámara), se puede criticar el reparto de fondos para el ejercicio de competencias (aquí está abierto también el debate sobre qué competencias son razonables que ejerzan las comunidades autónomas. Acaso algunas no utilizan su presupuesto para sufragar actuaciones y políticas que no serían propias de una Comunidad Autónoma o si resulta viable duplicar ciertas estructuras e instituciones en el ámbito autonómico) y se puede discutir también la disfuncionalidad y duplicidad de gastos al mantener dos grandes plantillas de funcionarios: la central y la autonómica (en Alemania se recurre a los funcionarios y agencias del nivel equivalente al autonómico para ejecutar políticas federales, aunque en EE UU también existe la tendencia a crear una agencia específica para cada nivel o incluso a duplicarlas en el mismo ámbito).

En este contexto es en el que el término “federalismo” es utilizado con intenciones opuestas: hay que dice que hay federalizar España para recrear una especie de pacto federal originario que reconocería una soberanía originaria del miembro de la federación en cuestión (lo que le daría derecho en el futuro a abandonarla) y quien propone recurrir al federalismo como técnica de gobierno que clarifique las competencias y sus responsables (lo que no excluiría una recentralización de competencias, por cierto) y aporte mayor simetría al sistema.

Gestionar la diversidad es complicado, lo que en todo caso aporta el federalismo, además de técnicas concretas, es una finalidad y una filosofía concretas: gestionar la diversidad desde la unidad y solucionar los conflictos desde la lealtad mutua. En estos aspectos es, sin duda, donde falla nuestro sistema. No se trata tanto de crear nuevos órganos o estructuras o de clarificar o armonizar competencias, sino de que las administraciones autonómicas sean leales a la “federación” (aquí, Estado central) y de que desde el Estado central se tenga en cuenta también a las administraciones autonómicas y se arbitren los mecanismos de participación de estas en la toma de decisiones conjunta (por cierto, que muchas comunidades autónomas prefieren solventar sus conflictos en comisiones bilaterales Estado-Comunidad X, huyendo de la multilateralidad propia de toda federación y poniendo en entredicho la propia filosofía del modelo).

Se trata, por tanto, de que los actores políticos y las administraciones cambien de mentalidad, no tanto de centrar la salvación del sistema en un cambio normativo. Una reforma constitucional (que sería necesaria para adaptar el texto del 78 que partía de un Estado centralizado al modelo actual que es de los más descentralizados del mundo) que no venga acompañada de un auténtico cambio en la mentalidad de los gobiernos implicados no aportaría ninguna mejora. Es ahí donde debería incidir la famosa “regeneración” de la que todos los partidos y actores políticos hablan. Ése es el verdadero problema del país, la falta de lealtad interinstitucional.

Luis Gordillo Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Deusto

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