Cataluña no es Kosovo

El ejemplo de Kosovo es el que aduce, como principal base jurídica supuestamente aplicable al caso catalán, el preámbulo de la "proposición de ley del referéndum de autodeterminación" redactada por el bloque secesionista y registrada en el Parlament el pasado 31 de julio.

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Pero, seguramente conscientes de la endeblez del ejemplo, sus redactores ni siquiera se atreven a citar el caso kosovar por su nombre. Se limitan a englobarlo en "dictámenes recientes" del Tribunal Internacional de Justicia (TIJ, con sede en La Haya) que validarían el ejercicio de la autodeterminación también en casos ajenos a la opresión colonial o dictatorial extranjera, los habituales.

Incluso esa mera referencia es engañosa, pues no ha habido dictámenes consultivos en plural: se reducen a uno solo, el singular sobre la exprovincia yugoslava, emitido el de 22 de julio de 2010.

Sin embargo, la gran lección del ejemplo kosovar, el único con el que cuentan Junts pel Sí y la CUP, es que una declaración de independencia no debe contrariar una Constitución, Carta Magna o marco constitucional legítimo que culmina la legalidad democrática vigente. La ley básica kosovar no impedía la declaración secesionista; la Constitución democrática española y el Estatut catalán la excluyen terminantemente.

Cataluña no es Kosovo. Ni ha sufrido la expulsión de 700.000 de sus ciudadanos a cargo del Gobierno central (como provocó Serbia). Ni la supresión violenta de su Administración propia (como decretó Belgrado). Ni una asfixiante ocupación policial y militar (como desplegó el mando de la federación). Ni ha tenido que ser liberada de nadie por un Ejército internacional (la KFOR, sustentada en la OTAN). Ni ha estado casi un decenio bajo la administración tutelar de la ONU (como ocurrió con Kosovo entre 1999 y 2008), que recomendó, al fin, su independencia.

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El dictamen sobre Kosovo de 2010 de ningún modo es aplicable a Cataluña. Porque no encaja en las tres razones por las que el TIJ valida no el derecho a la autodeterminación, sino el acto concreto de la declaración de soberanía.

La primera es que no hay ninguna nueva norma internacional específica que regule, o prohíba, nuevas declaraciones de independencia en la era poscolonial… pero sí se producen en la estela de un determinado “contexto factual”: los “hechos relevantes” aflorados en el caso de Kosovo: que son diametralmente opuestos a los catalanes. La segunda es que la norma directamente aplicable, la resolución 1244 del Consejo de Seguridad (de 10 de junio de 1999) no impedía esa declaración: más bien su aplicación acabó incentivándola. Pero en el caso de Cataluña no hay nada parecido.

Y la tercera, que el “marco constitucional” establecido el 15 de mayo de 2001 por la UNMIK (la misión especial de Naciones Unidas), que gobernó efectivamente el territorio controlando y supervisando la Administración autónoma kosovar y que aparcó el ordenamiento legal yugoslavo, también la permitía. Cosa que no sucede con el marco español, pues la Constitución y el Estatut excluyen rotundamente la secesión.

Conviene profundizar en estos argumentos. Primero, el TIJ no se pronuncia sobre algo que no se le preguntó, a saber, si Kosovo tenía o no “derecho a crear un Estado independiente como manifestación del derecho a la autodeterminación”. Consideró innecesario resolver ese dilema. Se atuvo no a establecer si había derecho a la autodeterminación, sino a la cuestión planteada, si la declaración de independencia del 17 de febrero de 2008 de los albanokosovares violó la legalidad.

No violó la legalidad general, sostiene, porque el Acta Final de Helsinki (1-8-1975) que reconoce el principio de libre determinación lo hace asumiendo que tiene como límite otras normas, “incluyendo las que se refieren a la integridad territorial de los Estados”, aunque el Tribunal considera que “el alcance” de este último principio “se circunscribe a la esfera de la relación entre Estados”, ergo no a la relación entre un territorio que no es Estado y un Estado.

Omite La Haya que una norma de derecho positivo de mayor rango, la Resolución 2.625 de la ONU, de 1970, distingue en dos párrafos diferenciados el deber de los Estados de respetar el derecho de autodeterminación, pero absteniéndose “de cualquier acción dirigida al quebrantamiento parcial o total de la unidad nacional e integridad territorial”; y el deber seguramente también exigible a otros posibles actores.

Todavía es más clara la Resolución 50/6 de la Asamblea General (1995) que identifica como sujetos a los Estados miembros, a los observadores de Naciones Unidas y a los “pueblos del mundo” y que por tanto obliga a todos ellos. Reafirma el texto “el derecho de todos los pueblos a la libre determinación, teniendo en cuenta la situación particular de los pueblos sometidos a dominación colonial o a otras formas de dominación u ocupación extranjeras, y reconociendo el derecho de los pueblos a tomar medidas legítimas (…) encaminadas a realizar su derecho inalienable a la libre determinación”.

Pero, añade, “nada de lo anterior se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos y estén, por tanto, dotados de un Gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio sin distinción alguna”.

Sorprendentemente, la Corte obvia esta resolución. De modo que tolera la declaración, porque no viola la legalidad internacional, pero los jueces matizan que eso no significa “que constituya el ejercicio de un derecho conferido por ella”. Pese a esas ambigüedades o contradicciones judiciales, el tribunal se preocupa de insertar el caso dentro del “contexto factual”, único y exclusivo del caso de Kosovo. Exclusivo.

Poco antes de que los tanques de la Alianza Atlántica y de otros países acudieran a la provincia balcánica en socorro de los perseguidos por Slobodan Milósevic, al haber sido insuficientes los bombardeos aéreos, el Consejo de Seguridad emitió el 10 de junio de 1999 su famosa resolución 1.244, que validaba la operación terrestre, y prefiguraba una especie de protectorado civil a cargo de la ONU (la misión UNMIK) una vez expulsado el Ejército serbio del territorio kosovar.

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De facto, la autoridad física, administrativa y política de Belgrado desapareció durante casi un decenio. La complicidad entre una autoridad kosovar autónoma y la misión de la ONU fue muy potente. Desembocó enseguida, en 2001, en un marco constitucional (reglamento 2001/9 de la misión, plenamente endosado por Nueva York) de perfiles inéditos. Venía a constituir una Carta Magna en la que la ex-Federación Yugoslava no aparecía ni como apuntador. Levantaba en realidad una estructura estatal, “del todo similar a la de un Estado soberano” —según el experto Bright Theu (The Law of Selfdetermination, Universidad de Pretoria, 2009)— con sus autoridades, presidente, ministros, agencias, asamblea representativa, cuerpos de funcionarios, una construcción política del todo independiente… salvo de la ONU. Su Administración internacional del territorio “acabó” de facto “con la soberanía de Serbia sobre Kosovo”, concluye Theu.

Cuatro años después, en 2005, empezó el proceso político para dibujar la “solución definitiva” o “estatuto final”, como acordó el Consejo de Seguridad a propuesta del diplomático noruego Kai Eide, enviado especial sobre el terreno del secretario general Kofi Annan. Hubo en un largo año rondas negociadoras, intercambio de papeles, y hasta un Borrador de una propuesta completa, emitido por la autoridad internacional. Todo en vano, “las negociaciones bilaterales y las consultas a los expertos han dejado claro que las partes [Prístina y Belgrado] son incapaces de llegar a un acuerdo”; “mi opinión es que la posibilidad de una salida consensuada se ha agotado”, concluyó al cabo el enviado especial, ahora el finlandés Martti Ahtisaari, quien había mediado a finales de los años noventa en el conflicto. Y remató su análisis con una afirmación demoledora: “La única opción viable para Kosovo es la independencia”.

De modo que la ausencia de prohibición expresa de una declaración de independencia por una norma internacional se cruzó con casi un decenio de trayectoria de Kosovo como entidad separada; y con una evolución política en que la proposición de independencia la formulaba… ¡Naciones Unidas! Que la concretase el 17 de febrero de 2008 una reunión de diputados kosovares venía a ser un detalle menor, casi obligado.

Naciones Unidas recomendó la independencia como "única opción viable" tras la guerra

Esta secuencia histórica ilustra por qué los jueces de La Haya destilaron un segundo argumento en favor de la causa kosovar, bastante más preciso: la resolución 1.244 no contenía una “prohibición específica de emitir una declaración de independencia”. No la contenía, y esa ausencia era esencial, porque si el Consejo de Seguridad hubiera querido imponer condiciones limitativas al futuro definitivo de Kosovo, “las habría especificado en su Resolución relativa al caso”, como ha hecho “en su práctica contemporánea”, aduce el TIJ, en referencia al caso de Chipre, donde el Consejo exigió una soberanía única en el estatuto definitivo de la isla.

Y sobre todo, “si el Consejo de Seguridad hubiese querido prohibir” la tal declaración de independencia, “lo podría haber hecho en términos claros e inequívocos como hizo en su Resolución 787, de 1992, respecto de la República Srpska”, rematan: de nuevo aquí, los jueces subrayan la especifidad inexportable de Kosovo. Y explicitan que se trata de un caso muy particular, contra quienes pretenden autoaplicarse una doctrina escasamente generalizable: “A la hora de interpretar las resoluciones del Consejo de Seguridad, el Tribunal debe establecer, basándose en un análisis caso por caso y considerando todas las circunstancias relevantes, para quién quiere el Consejo aplicar obligaciones legales vinculantes”.

La tercera y más breve pata del dictamen establece que el “marco constitucional” vigente, creador de la dualidad de poderes UNMIK-Asamblea de Kosovo bajo el control de la primera, tampoco impedía la proclamación de la independencia: podría haberse interpretado así si la hubiera proclamado la Asamblea como tal, cuyas competencias desbordaban tal función, pero “sus autores no venían obligados por el conjunto de poderes y responsabilidades” atribuidos a las instituciones de autogobierno.

“No hubo violación del marco constitucional”, concluyen. Aunque sea por un resquicio tan aparentemente lábil como el de que los declarantes no actuaron como institución de autogobierno provisional, sino como notables. La clave no es esa condición concreta. El argumento de más peso es que una declaración de independencia no debe contrariar una constitución democrática. La kosovar no impedía la separación; la española la excluye. Cataluña no es Kosovo.