Paradojas federales

De lo que va sabiéndose sobre la propuesta de reforma constitucional en clave federal que preparan los socialistas se deduce que los puntos esenciales de la misma son la constitucionalización del sistema de financiación autonómica, el reparto competencial definitivo entre el Estado y las comunidades, un más amplio reconocimiento de la singularidad de las nacionalidades y el cambio de las funciones y composición del Senado. La reforma se plantea en un marco determinado por la crisis económica y la deriva independentista del nacionalismo catalán.

Primera paradoja: sin esa deriva la reforma no se habría planteado ahora, pero el federalismo, con su fuerte componente igualitarista, no es una respuesta a las razones aducidas por el catalanismo para ese cambio de rumbo: ante todo, su reclamación de una financiación menos condicionada por su aportación a la solidaridad interterritorial. Esa reclamación se presenta entrelazada con argumentos identitarios: somos una nación, luego tenemos derecho a la soberanía fiscal. Como los vascos.

Esa diferencia con los territorios forales está en el origen del agravio invocado, por lo que, si se quiere ir al fondo del asunto, la primera reforma debería afectar a la disposición adicional sobre los derechos históricos de los territorios forales, de la que derivan los conciertos. No necesariamente para suprimirla, algo políticamente arriesgado, y tampoco para extenderla sin más a Cataluña, dado el peso de esa comunidad en la economía española.

Pero sí para acotar su alcance, de acuerdo con el criterio expresado ya a fines de los años 80 por Antoni Castells, más tarde consejero de Economía del Gobierno de Cataluña: “Cualquier propuesta de futuro debe excluir la hipótesis de generalización del sistema de Conciertos (...) reservado claramente según la Constitución a las Comunidades forales”; lo cual “no excluye sin embargo que resultaría deseable que la forma de aplicación del sistema de conciertos —y especialmente la determinación del cupo— se hiciera de tal forma que diera un resultado equivalente al que se obtendría aplicando el régimen común” (Pasado, presente y futuro de las Comunidades Autónomas. VV. AA. IEC. Madrid, 1989). Una reforma en esa dirección sería más justa y más coherente con la lógica federal que el establecimiento del criterio de ordinalidad a la alemana para garantizar que el ranking de recursos por habitante no varía tras la aportación a la redistribución territorial.

La fijación del reparto de competencias entre el Estado y las comunidades, propio del federalismo, tiene que ver con uno de los objetivos esenciales de la reforma: racionalizar ese reparto en función de criterios de eficiencia verificados a la luz de la experiencia; y evitar la inestabilidad política ligada al carácter indefinidamente abierto del modelo. En virtud del principio dispositivo, la Constitución atribuyó a los Estatutos la potestad para decidir qué competencias no exclusivas del Estado asumía cada comunidad, pero a la vez dejó abierta (art. 150-2) la posibilidad de que asumieran competencias estatales por transferencia o delegación.

Ese artículo fue decisivo para integrar en el campo constitucional a partidos independentistas, como Euskadiko Ezkerra, pero luego se ha utilizado para una ampliación competencial no siempre justificada, lo que ha impedido estabilizar el sistema autonómico. Es posible que la eliminación del 150-2 y la fijación del reparto competencial favorezca, y es una segunda paradoja, medidas de un mayor reconocimiento de los elementos simbólicos singulares de las nacionalidades, que ya no implicarían más competencias, excepto las derivadas de los hechos diferenciales. Es un hecho que la equiparación competencial básica de regiones y nacionalidades culminada en la segunda mitad de los años noventa fue interpretada en Cataluña como un desdibujamiento de su singularidad.

La reforma del Senado aspira a hacer compatible el reconocimiento de tales singularidades con la necesaria cohesión territorial como expresión del principio de lealtad federal. La propuesta de que lo integren representantes de los Gobiernos autonómos ha sido contestada por algunos barones socialistas, por lo que en el borrador de ponencia para la Conferencia Política de octubre se habla de representantes de los Gobiernos “o de las asambleas parlamentarias”.

Con esos elementos, la reforma se justificaría por sí misma, en la medida en que sirva para racionalizar y relegitimar (sobre todo entre los jóvenes) el Estado autonómico y reforzar su eficiencia, lo que indirectamente favorecería su resistencia a las tensiones soberanistas. Un consenso en esos términos no sería imposible: en su libro La segunda transición (Espasa, 1994), Aznar defendía una reforma del título VIII que partiera de la distinción entre nacionalidades y regiones y modificase la composición del Senado para reforzar la presencia directa de las comunidades a través de representantes de sus Gobiernos y parlamentos. Lo cual es una tercera paradoja del debate federalista en curso.