Recuperar el tiempo perdido para reformar la Cooperación

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Son muchas las voces que, desde hace tiempo, reconocen los profundos desajustes que arrastra nuestro sistema de cooperación para el desarrollo. Para todos es claro que el sistema no funciona debidamente, que no es acorde con las formas de promover el desarrollo propias de este siglo y que está muy por detrás en sus niveles de eficacia de lo que sería exigible a un país como España. El problema no es solo la menguada cuantía de los recursos que gestiona, sino también el inadecuado diseño institucional y regulatorio que le afecta y la limitada capacidad que tiene para fundamentar técnicamente sus opciones. Esta percepción alcanza a buena parte de los partidos políticos parlamentarios, que coinciden en la necesidad de someterlo a una profunda reforma.

Hasta aquí llega el consenso: el acuerdo no alcanza a los contenidos de la reforma, no tanto porque existan discrepancias insalvables en las propuestas, sino porque se carece de propuestas. Ninguno de los partidos de ámbito nacional, ni en la oposición ni en el Gobierno, han dedicado esfuerzo alguno en pensar en el modelo de cooperación que debía proponerse para España. Se proclama la necesidad de una reforma sin que con antelación se haya elaborado una propuesta meditada de sus contenidos. Eso sí, la ausencia de ideas se encubre con la genérica reclamación de una nueva ley de cooperación que sustituya a la actualmente vigente. Como el personaje del Fausto de Goethe, los partidos saben que allá donde faltan los conceptos siempre cabe encajar una palabra que salve la situación. La apelación a “nueva ley” cumple esa función mistificadora de velar la ausencia de propuestas meditadas.

Uno piensa, en su inocencia, que lo razonable hubiese sido reflexionar primero sobre el modelo de cooperación que se considera deseable para España, identificar las reformas necesarias para hacerlo realidad y traducir todo ello en un nuevo marco jurídico. Pero, en este caso, el proceso elegido ha sido el inverso: se promete una nueva ley sin que previamente se hayan definido los contenidos de la reforma a los que esta deba referirse: un ejemplo más de lo que Carlos Sebastián definió en su día como empobrecimiento de la producción normativa en España. El informe —manifiestamente mejorable— de la Subcomisión del Congreso de los Diputados sobre la reforma de la ley de cooperación le da la razón. El informe abunda en la formulación de propósitos aspiracionales para la política de cooperación, pero elude entrar en el contenido de las reformas institucionales y regulatorias que se requieren para hacer efectivas aquellas metas.

Los nuevos responsables que han asumido la dirección del sistema de cooperación en el ecuador de esta legislatura son conscientes de la situación y parece que pretenden recuperar el tiempo perdido

No todo es vacío. Mientras esto sucedía, en el seno del Consejo de Cooperación los representantes de la sociedad civil (ONG, Universidades, sindicatos, organizaciones empresariales y asociaciones de derechos humanos) pusieron en marcha una vía de trabajo más silenciosa y productiva. Iniciaron una dinámica de entrevistas con gestores y responsables del sistema de cooperación y una secuencia de reuniones de trabajo para formular, de manera consensuada, un diagnóstico de las debilidades del sistema y un cuadro de reformas necesarias que pudieran inspirar al ejecutivo. Fruto de este trabajo es un documento sobre la reforma del sistema de cooperación, otro sobre la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Aecid) y uno último, hasta el momento, sobre la reforma del sistema de acción humanitaria, que están pendientes de publicación.

Huyendo de maximalismos, los informes proponen soluciones pragmáticas orientadas a modernizar las instituciones gestoras de la cooperación española, fortalecer la coordinación del sistema —hoy muy fragmentado— y revisar un marco regulatorio y de contratación de recursos humanos claramente disfuncional. Hay que subrayar que las propuestas fueron acordadas —y este es uno de sus principales valores— entre actores que partían de visiones e intereses muy diversos.

Esta dinámica propositiva del Consejo de Cooperación fue por delante de la capacidad de respuesta de la propia Administración, que hasta el momento ha sido incapaz de establecer un diálogo constructivo sobre las reformas propuestas. Se han consumido casi dos años de la legislatura con los responsables sumidos en la indefinición, hasta que se produjo su anticipado relevo. Se fueron sin que llegásemos a saber con precisión qué se proponían. Como sucede con algunos colegas en los Seminarios de la Universidad, nos quedaremos sin saber si su hermético silencio es fruto de la profundidad de sus pensamientos o simplemente consecuencia de su carencia de ideas. Finalmente, unos por otros, a los anteriores gestores la reforma se les hizo bola.

Los nuevos responsables que han asumido la dirección del sistema de cooperación en el ecuador de esta legislatura son conscientes de la situación y parece que pretenden recuperar el tiempo perdido. Saben que, una vez abierta la iniciativa legislativa, no culminar la aprobación de la ley se juzgará como un manifiesto fracaso y que, bien planteado, ese proceso supone una ventana de oportunidad que no puede desaprovecharse. Pero a ellos también les afecta la indefinición heredada acerca de los contenidos precisos de la reforma.

Si los nuevos responsables quieren dar señales claras de que estamos ante una nueva etapa, sería necesario que, como mínimo, asumiesen una doble tarea. En primer lugar, deberían marcar una hoja de ruta clara, que secuencie los procesos de cambio y exprese un compromiso claro por parte de la Administración acerca del ritmo y alcance de las reformas. En segundo lugar, sería necesario que abriesen un diálogo sustantivo con el Consejo de Cooperación sobre las propuestas que los actores sociales elevaron al Gobierno para conocer cuáles de ellas son asumibles y qué razones avalan que otras no lo sean. Aunque mejorable como todo, es la única propuesta pública argumentada, consensuada y con aceptable visión comprehensiva de que disponemos para iniciar el debate.

La tarea no va a ser sencilla, porque es limitado el tiempo disponible y porque se ha de hacer ahora, un poco a la carrera, aquello que no se hizo de forma anticipada. Deberá avanzarse en la tramitación de la ley, al tiempo que se delimita y fundamenta la reforma, asumiendo que este segundo proceso puede requerir más tiempo que el disponible para aprobar la norma. Por eso es importante que esta última no cierre en falso potenciales procesos de cambio futuro, sino, al contrario, los señale y facilite. Lo que requerirá que se eludan tres falsas vías de escape a las que se pueden sentir tentados los legisladores.

La primera alude a la tentación de sustituir con proclamas normativas la ausencia de claridad en los cambios institucionales y regulatorios que se requieren. A esta tentación sucumbió el informe de la Subcomisión del Congreso, lleno de buenos propósitos, pero de muy pocas propuestas. Convengamos en que es bueno que la cooperación española sea feminista, sostenible, sensible a la diversidad y respetuosa con los derechos LGTBI, pero para conseguir esos objetivos no se necesita una ley: basta con la voluntad política firme de los gestores públicos. En cambio, la ley es necesaria para cambiar la naturaleza jurídica de la Aecid, reformar la estructura de gobernanza del sistema o dotar de un marco regulatorio y de gestión adecuado a la cooperación financiera.

Una segunda falsa salida sería reducir el alcance de los cambios para de este modo evitar tener que pronunciarse sobre reformas de mayor calado, más exigentes en su planteamiento. Sería esta una forma de dilapidar una ventana de oportunidad que difícilmente se va a reproducir en los años subsiguientes. España necesita una reforma en profundidad de su cooperación, no una mera colección de ajustes o reformas cosméticas. La cuestión en el fondo no es hacer que lo que hoy tenemos mejore, sino de preguntarse si lo que tenemos es lo que necesitamos para que España asuma el papel que le corresponde en el sistema internacional y en definir las reformas para conseguir aquello que necesitamos.

España necesita una reforma en profundidad de su cooperación, no una mera colección de ajustes o reformas cosméticas

Por último, y relacionado con esta última idea, es necesario que los responsables públicos, en diálogo con el resto de partidos políticos y con los actores del sistema, definan de manera aceptablemente dialogada el modelo de cooperación al desarrollo que se quiere para España en el futuro. En un mundo en que han cambiado radicalmente las formas de concebir y practicar la acción de desarrollo, como revela la reforma promovida en la Unión Europea, ese debate ya debería haberse producido. Ese enfoque estratégico es necesario para orientar la ley. Con seguridad, no todos los pasos para alcanzar ese modelo estarán ultimados en el texto legislativo, pero este debe ser acorde con lo que demandan esas nuevas formas de hacer desarrollo a las que nos encaminamos.

José Antonio Alonso es catedrático de Economía Aplicada (UCM).

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