Carrera fiscal a la baja

En EE UU, las políticas de bienestar social están en manos de los Estados. El Gobierno federal solo puede intervenir, si así lo considera, a través de su poder de gasto, incentivando determinadas prestaciones. Pues bien, especialmente durante los años noventa hubo en Estados Unidos un interesante debate sobre las posibles consecuencias que puede tener esta descentralización en materia de bienestar. Se discutía si esta descentralización provocaría lo que viene en llamarse A race to the bottom o bien si los Estados se convertirán en laboratories of democracy.

A race to the bottom, metáfora ampliamente empleada en la actualidad en EE UU, sugiere una competición donde cada Estado miembro baja sus impuestos, sus gastos y sus regulaciones para ser más atractivo a los intereses financieros y repeler a las familias de bajos ingresos.

Por su parte, la caracterización de los Estados miembros como laboratories of democracy sugiere un federalismo en el que estos usan su autoridad para desarrollar soluciones innovadoras a problemas comunes que, además, pueden servir de estímulo para las demás autoridades. Este concepto de los Estados como laboratories of democracy fue articulado por el juez Louis Brandeis en 1932.

En el primer caso se daría una reducción del bienestar con menores niveles de políticas prestacionales. En el segundo, el efecto de la descentralización sería el inverso, es decir, las mejoras de un lugar impulsarían las de otros.

En la práctica de EE UU se corrobora la primera de las tendencias, es decir, la hipótesis de que los procesos de descentralización limitan la generosidad de los programas de bienestar. Esta hipótesis fue articulada en 1990 por Paul E. Peterson y Mark Rom en su libro Welfare Magnets: A New Case for a National Standard.

El modelo de bienestar social que diseñó la Constitución española de 1978 difería del modelo de EE UU en una apuesta por un Estado de bienestar fuerte de mayor tradición en el continente europeo.

A diferencia del modelo americano, la Constitución de 1978 estableció la necesidad de que los españoles gozáramos de una igualdad básica en prestación sanitaria y educativa, otorgando para ello sendas competencias legislativas básicas al Parlamento estatal. Es decir, los constituyentes establecieron las bases para una centralización mínima del Estado de bienestar: una obligación del Parlamento y del Gobierno central para garantizar unas prestaciones sociales mínimas y uniformes para todos los españoles. A partir de este mínimo, se concedería a las comunidades autónomas la posibilidad de introducir mejoras a través de leyes y sus propios recursos y, sobre todo, de gestionar las decisiones estatales.

Esta opción constitucional comenzó a distorsionarse cuando, a partir del año 2001, la financiación de los mínimos del Estado de bienestar, que debían financiarse vía Presupuestos Generales del Estado (art. 158.1 CE), se hace recaer fundamentalmente en las comunidades autónomas. Y ello a través de un confuso sistema de financiación autonómica, donde se mezclan fondos estatales con autonómicos y donde es imposible discernir responsabilidades. Como en EE UU, hemos convertido a las comunidades autónomas en las principales financiadoras del Estado de bienestar y, como en EE UU, hemos comenzado la race to the bottom, es decir, una competencia fiscal a la baja entre las autonomías.

A diferencia de EE UU, sin embargo, la confusión en el sistema de financiación y la inexistencia de unos presupuestos autonómicos que nos permitan distinguir qué efectos tiene esa reducción fiscal autonómica en las políticas sociales nos deja a los ciudadanos sin posibilidad de elección responsable, y a los gobiernos autonómicos absolutamente irresponsables de sus decisiones.

Históricamente, las políticas de bienestar social solo se han demostrado fuertes si son diseñadas y financiadas desde el centro. La descentralización ha conllevado un dumping fiscal difícilmente compatible con políticas de gasto sostenibles en el tiempo. Así, en EE UU, los programas más potentes de protección social, el Mediare y el Medicaid, se aprueban desde el centro en los años sesenta con gobiernos demócratas. Por otra parte, la fortaleza del Estado social alemán se tradujo en una fuerte centralización en pensiones, protección social y sanidad. De ahí la decisión de los constituyentes de 1978, apostando por la configuración de un fuerte Estado de bienestar centralizado en sus decisiones esenciales. En este sentido, y si queremos mantener esta decisión constitucional, sería necesario una reforma en profundidad de la ley de financiación autonómica para que el Estado sea el que financie con sus Presupuestos los mínimos del Estado de bienestar y las autonomías se limiten a financiar las posibles mejoras. Si, además de esta reforma sustancial de la ley de financiación, añadiéramos unas reglas básicas de conformidad fiscal para que los presupuestos autonómicos permitan conocer el peso exacto de lo financiado por vía del Estado o lo financiado por los propios recursos autonómicos, la carrera fiscal autonómica a la baja solo afectaría a esas mejoras y los ciudadanos podrían decidir libremente lo que priorizan.

En todo caso, mientras estas reformas no se produzcan, la opacidad y, con ella, la irresponsabilidad está servida. La claridad es presupuesto de todo debate y la rendición de cuentas es presupuesto de toda democracia. La configuración actual de nuestro Estado autonómico carece de la claridad necesaria para esa rendición de cuentas. Sin eso, estamos dando palos de ciego.