Una pieza clave de la coordinación fiscal europea

La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), cuyo debate está abierto a nivel europeo, ofrece una gran oportunidad para replantear el modelo del marco fiscal en la Unión Europea y en el ámbito nacional. Existe cierto consenso en que el pacto y los modelos nacionales que lo replican no han evitado el diseño de políticas fiscales procíclicas y el incremento continuo de la deuda pública en la mayoría de las economías europeas.

La evidencia acumulada desde la creación del euro y los legados económicos de la pandemia dejan poca opción a mantener la arquitectura fiscal actual, que se basa, fundamentalmente, en reglas tributarias numéricas, con una vigilancia predominantemente europea y con amenazas de sanciones financieras que no han impedido su incumplimiento sistemático.

Que las reglas fiscales no son suficientes para controlar el sesgo tradicional de los gobiernos hacia la inflación y la deuda no es algo nuevo. La delegación de la política monetaria en favor del Banco Central Europeo en los últimos años de la década de los noventa permitió corregir el sesgo a la inflación. Sin embargo, el abordaje del sesgo a la deuda que podría incrementarse en el seno de la unión monetaria entrañaba mayor complejidad en la medida en que, no siendo delegable la política fiscal, era necesario encontrar un sistema que garantizase la autonomía fiscal de los países, sin renunciar a una coordinación que promoviese la implicación nacional en el bien común de la sostenibilidad financiera.

Y así nace el PEC en 1997 con una vocación coordinadora cuyo fin último era evitar comportamientos individuales que pudiesen afectar negativamente al conjunto de la zona del euro en un contexto de política monetaria única.

Sin embargo, la crisis de 2008 puso de manifiesto fallos en el modelo de gobernanza de la eurozona en un triple ámbito: financiero, económico y fiscal. En el ámbito fiscal, se reformó el PEC en un proceso normativo que, entre 2011 y 2013, se dirigió a reforzar el marco de reglas tributarias mediante el llamado “owner ship”, o “apropiación de las reglas fiscales”, con la finalidad de evitar la desafección de los Estados miembros respecto a un marco fiscal europeo que se percibía como impuesto y ajeno.

En el contexto de esta filosofía, se sitúa la apuesta europea por la creación de las instituciones fiscales independientes (IFI), cuya naturaleza, principios de actuación, requisitos y funciones se fueron perfilando en diversos acuerdos y normas europeos en el ámbito del Fiscal Compact y Two Pack durante 2012 y 2013.

Precisamente, en 2013, se crea la IFI española, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef), cuya ley orgánica de creación plantea un objetivo ambicioso —“garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas”—, un mandato extenso, que en su configuración actual comprende labores de supervisión fiscal y evaluación de políticas públicas, y un amplio alcance, en la medida en que su mandato se extiende a todos los niveles de las administraciones públicas.

Cualquiera que sea su alcance, la normativa nacional reguladora de la Airef, y de las IFI en general, tiene que cumplir con los requisitos fijados a nivel europeo en cuanto a la definición de estas instituciones, sus principios y sus funciones. Este mix de desarrollo nacional sobre la base de unos requisitos comunes fijados por la normativa europea singulariza a estas instituciones supervisoras respecto a otras entidades independientes con funciones en el ámbito de la supervisión y/o de la regulación nacional.

Las IFI propician una orientación a medio plazo de la estabilidad financiera, contrarrestando el sesgo hacia el déficit asociado con ciclos electorales; reducen los problemas de información, haciendo más transparentes y creíbles los datos y proyecciones fiscales y macroeconómicas de los gobiernos; proporcionan una fuente independiente de disciplina, no expuesta a la presión de grupos de interés; incrementan los costes reputacionales del incumplimiento de los objetivos fiscales y hacen más transparentes las implicaciones de las decisiones actuales para las generaciones futuras

Por todo ello, las instituciones europeas tienen interés en que las IFI desarrollen su actividad con las garantías necesarias, algo que, sin duda, beneficia a la sociedad en general, ya que la apuesta por la existencia de análisis independientes que sustenten las decisiones políticas contribuye a reforzar la credibilidad del país y su calidad institucional.

La reforma del PEC y la necesaria evolución desde un modelo basado en reglas fiscales numéricas y una gobernanza supranacional hacia otro que prime el compromiso nacional con la sostenibilidad de las finanzas públicas y el crecimiento requiere de un apoyo europeo para garantizar la independencia y autonomía de gestión de las IFI, cuyo conocimiento especializado de cada país les confiere un papel principal en este marco cualitativo de reglas fiscales y en la coordinación que dio origen al PEC.