El debate energético en México: preguntas sin respuestas

La magia de la publicidad ha convertido a la reforma petrolera recientemente aprobada en México como una muestra de rutilante modernidad. No obstante y bien vistas las cosas la manera en que se discutió, legisló y al final fue votada ha devuelto a la tierra a aquella reforma como lo que es: un cambio todavía incierto, lleno de preguntas sin responder y nacida en medio de un maniqueísmo infantil (traición a la patria vs. pagaremos menos en la factura de la luz).

No es broma: en esos términos fue sellada la deliberación pública de uno de los temas medulares de México. La prisa y la improvisación, la falta de información, la ausencia de argumentos y evidencias empíricas y una penosa confección legislativa, al cabo, han mostrado que los cambios constitucionales fueron erigidos sobre la certeza única de libre explotación de los recursos petroleros (antes exclusivos del Estado) por parte de privados –nacionales o internacionales- mediante un abanico variado de figuras jurídicas… y poco más.

Lo demás, es decir, las reglas y los reguladores, las condiciones de competencia, de información, asociación, precaución, los requisitos ambientales, etcétera, fueron obviados y pospuestos sin más explicación pública. Estas circunstancias han dejado una estela de dudas sobre temas neurálgicos que será necesario abordar y decidir en las leyes secundarias de inminente promulgación.

Por eso, por el tamaño y la cantidad de definiciones que aún le hacen falta al régimen energético de México, es que ningún actor relevante de la sociedad mexicana, proclive o contrario a la reforma, debe quedar excluido en la elaboración de las leyes por venir.

La primera duda es de la dimensión del Estado mismo: si la petrolera estatal, PEMEX, financia hasta hoy 4 de cada 10 pesos del gasto público en todo el país ¿cómo y de dónde sacará recursos para competir con los “grandes jugadores” del petróleo mundial? Si dejará de ser una empresa cautiva de las necesidades hacendarias de México ¿de dónde el Estado mexicano obtendrá los recursos para recuperar lo que PEMEX ahora invertirá en su propia nueva competencia como empresa productiva internacional? ¿Cuál será el nuevo régimen fiscal de PEMEX de tal modo que no se le debilite más en vista del nuevo panorama de competencia en el mercado energético, y a la vez se asegure una transición ordenada para suplir la previsible reducción de la contribución que actualmente realiza? Por increíble que parezca, no hay en la reforma, ni en la exposición de motivos, una sola palabra sobre esta cuestión crítica.

La apertura de los recursos petroleros se ha sostenido sobre una promesa general: la reforma producirá nueva riqueza, una gran riqueza que hoy los mexicanos no podemos explotar por nuestra incapacidad tecnológica y organizativa. Pero es el caso que el cambio constitucional no define la frontera ni las condiciones para que esto ocurra y sea cabalmente cierto. Es decir, no se define que las inversiones y explotaciones privadas –nacionales o internacionales- solo pueden dirigirse a nuevos yacimientos, a nuevos pozos, nuevos campos y nunca será dirigida a aprovechar la base que ya fue creada por la mexicana PEMEX.

Si esta condición no queda perfectamente clara en la ley secundaria, si no se obliga a los “nuevos jugadores” a competir, explorar y explotar en la producción de nueva riqueza, lo que tendremos, en efecto, no es nueva riqueza, más recursos, producto e impuestos, sino la simple explotación de la riqueza que los mexicanos ya producíamos de todos modos, una forma disfrazada de nuevo rentismo petrolero y trasnacional.

Las dudas siguen pues de hecho, mientras transcurra el plazo para la aprobación de la legislación energética secundaria, en paralelo se estarán tomando medidas operativas relevantes, como el hecho de que PEMEX tendrá que presentar antes del 31 de marzo, la solicitud para que les sean asignadas las áreas en exploración y los campos en producción y en condiciones de operar, demostrando sus capacidades para explorar y extraer hidrocarburos eficiente y competitivamente.

¿Qué criterios adoptarán para evaluar las capacidades de inversión que se le exigen a PEMEX para explotar yacimientos descubiertos, si de entrada se parte de que no cuenta con recursos, si en realidad PEMEX sigue financiando al Estado mexicano? ¿Cómo a través de la nueva configuración y fragmentación de organismos de todo tipo, podrá el Estado planear, conducir, coordinar, orientar, regular y fomentar las actividades relacionadas con la energía, tal y como frasea la Constitución reformada?

¿Cuáles precauciones se adoptarán para que los distintos órganos, sobre todo los autónomos, no repitan la historia de capturas de intereses? ¿Qué salvaguardas se tomarán en la legislación secundaria y en los programas de política ante el caso, ya experimentado en otros países, de que los nuevos agentes no aseguren la oferta de energéticos y de electricidad?

¿Cuál fue el sentido de la decisión de crear el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo para recibir, administrar y distribuir los ingresos de las asignaciones y contratos (exceptuando los impuestos), y además asignárselo al Banco de México como fiduciario, cuando su administración involucra decisiones concretas de política pública a las que se destinarían los fondos? ¿Cuáles serán las implicaciones de ceder otras tantas decisiones de política pública al órgano autónomo Banco de México, con todo y el Comité Técnico que se le crea al Fondo?

¿Qué disposiciones legales y de política pública se tienen previstas para concretar encadenamientos productivos nacionales en la actividad energética? ¿En qué bases y porcentajes mínimos se está pensando para la proveeduría nacional en la ejecución de las nuevas asignaciones y contratos?

¿Qué previsiones se incorporarán para prevenir riesgos ambientales en las nuevas formas de explotación de hidrocarburos, sobre todo los asociados a esquistos? ¿Qué disposiciones se incluirán en las reformas secundarias para estimular la innovación y un desarrollo tecnológico más acelerado en las industrias productivas del Estado que sobrevivan y en las empresas nacionales del sector?

El lector podrá darse cuenta que no se trata de preguntas baladí de intelectuales o periodistas quisquillosos, sino de aquellas cuestiones que van a determinar el curso de la energía y la fiscalidad en México para las siguientes décadas. Por eso, en esta materia, menos que en ninguna otra el Poder Ejecutivo está absolutamente obligado en acompañar sus propuestas de legislación secundaria con exposiciones de motivos rigurosas, que se apoyen en formulaciones técnicas y no sólo en explicaciones genéricas y vagas.

En un documento reciente www.ietd.org.mx precisamos y extendemos el catálogo de dudas, pero ésta sola muestra es suficiente para llamar la atención de lo mal diseñada y lo peor discutida que fue la reforma energética en diciembre. 

Hija de última hora del pensamiento único y de la ideología de las “reformas estructurales” la energética ha nacido sin la seriedad, el rigor y la deliberación exigible en un cambio de este calado. Muestra, de nuevo, que en México –como en muchas otras partes del mundo- la económica, es la política pública menos pública de todas.

Un documento más amplio, discutido y publicado por el Instituto de Estudios para la Transición Democrática, profundiza las ideas que aquí se exponen