El Estado deberá inyectar hasta 20.000 millones más a las comunidades cada año para cumplir el pacto de financiación con ERC

Tras dos meses de ruido estridente de unos y silencio también elocuente de otros, llega el momento de ir dando melodía a la letra del acuerdo alcanzado entre el PSC y ERC para investir a Salvador Illa como presidente de la Generalitat a cambio de dotar a Cataluña de un modelo de financiación singular. El Gobierno catalán ya trabaja “con discreción” para desplegar la nueva financiación, que Illa ha calificado de “ambiciosa” pero para la que ha pedido “realismo”. En otras palabras, tras la retórica, empieza la concreción de unos pactos que no recogen los términos “concierto” ni “cupo”, pero sí cuestiones muy controvertidas, como el “principio de ordinalidad”, que en la práctica significa que ninguna comunidad pueda acabar con menos recursos tributarios que otra que contribuye menos.

En un debate tan encendido, los gobiernos buscan argumentos técnicos y racionales entre académicos y expertos. Y de las lecturas más detenidas de los acuerdos empiezan a salir nuevas ideas y números. Entre los expertos consultados, algunos de los cuales declinan ser citados por su proximidad a varias Administraciones, hay unanimidad: para que el acuerdo prospere, ninguna comunidad puede perder. Y para ello, el Estado debe aportar más recursos al sistema común. ¿Cuánto? En una estimación sobre el coste de la ordinalidad pasada por ese barniz “realista” que predica Illa, hasta 20.000 millones de euros extra cada año, según un cálculo elaborado por EL PAÍS con ayuda de media docena de expertos.

Cataluña ha reabierto de nuevo el tormentoso debate de la financiación autonómica, pendiente de revisión desde 2014. El acuerdo entre el PSC y ERC, casi calcado a la propuesta que aprobó el Parlamento catalán en 2005, ha indignado a casi todas las comunidades, incluidas algunas de las gobernadas por los socialistas. El debate es tan agitado como crucial: reformar la financiación autonómica es retocar, de alguna manera, la arquitectura del modelo territorial. Además, tras el complejo sistema que rige la distribución de los fondos autonómicos está el corazón del Estado del bienestar: más del 70% de los presupuestos autonómicos se destina a sanidad, educación y servicios sociales. Se trata de partidas expansivas, que requieren de más atención para afrontar los retos demográficos o migratorios. “No he oído a ningún responsable de ninguna comunidad autónoma defender que no haya que reformar la financiación. Nadie. Es un primer punto de acuerdo: nadie dice estar conforme con lo que tiene, todo el mundo dice que hay que reformarlo”, recordó Illa la semana pasada en el Parlament.

El malestar entre los presidentes autonómicos creció sobre todo mientras se dejó el relato del acuerdo en manos de ERC. La vicepresidenta primera y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha salido a tratar de templar los ánimos, pero solo varias semanas después del acuerdo y sin aclarar detalles esenciales para analizar el plan en su conjunto. Montero sí dio al menos algunas pistas sobre la clave con la que entona esa melodía el Gobierno. La primera: el Ejecutivo no ha aceptado un concierto en Cataluña, como el que sí tienen el País Vasco y Navarra. “Quien quiera decir lo contrario, miente”, afirmó. Esa rotunda sentencia fue discutida, incluso dentro de su partido. “Es un concierto”, le respondió Josep Borrell, veterano dirigente del PSC. Aunque también fue avalada desde fuera del PSOE: “Si no hay cupo, no hay concierto”, dijo el académico y exconsejero catalán Andreu Mas-Colell en una entrevista a EL PAÍS.

Varios expertos consultados por este diario coinciden en que el acuerdo ni es un concierto —puesto que incluye elementos de solidaridad, a diferencia del cupo vasco— ni recoge expresamente que el nuevo modelo deba implicar la salida de Cataluña del sistema de régimen común, a diferencia de lo que defiende, al menos en público, ERC. En cambio, sí fija tres elementos claros: el principio de ordinalidad, la Hacienda catalana (que recaudaría y gestionaría todos los impuestos soportados en Cataluña) y una financiación “singular” y “basada en la bilateralidad” que deberá definirse. “El modelo actual supone un gran salto adelante respecto al anterior. Sigue habiendo una reordenación de las comunidades. Y esta puede ser una ocasión para que eso suceda menos”, opina Javier Loscos, profesor de Economía de la Universidad Complutense de Madrid.

El precepto de la ordinalidad, que el PSOE asumió en 2013, implica una modificación del sistema para impedir que las comunidades más ricas pierdan posiciones en recursos fiscales per cápita tras su aportación al fondo común. Cataluña ahora no cuenta con menos recursos que la media (ver gráfico), como sí le ocurre a la Comunidad Valenciana o Andalucía. Es decir, no se la considera infrafinanciada. Sin embargo, Cataluña es la tercera comunidad con mayor recaudación y, tras pasar por los filtros del sistema, acaba siendo la décima en la disposición de recursos fiscales, según varios informes publicados por Fedea y el Instituto de Economía de Barcelona.

El acuerdo de investidura de Illa fija que Cataluña seguirá aportando al sistema mediante una suerte de cuota de solidaridad, y que esta se definirá por la ordinalidad. La necesidad de ese marco general —sin el que la ordinalidad carece de sentido— hace que varias fuentes coincidan en que Cataluña seguirá participando en la distribución de recursos entre las comunidades autónomas para atender a las competencias comunes, aunque exigiendo una mejor posición. De ahí que Montero dijera que el nuevo sistema garantizará que los servicios públicos se den en igualdad de condiciones en todas las comunidades autónomas.

Tanto en el ámbito político como en el académico se ha instalado una máxima: una reforma de la financiación solo será posible si nadie pierde. Es decir, si las comunidades del PP pueden salir de la negociación exhibiendo que han aguantado el tipo y las del PSOE pueden vender que la reforma les ha beneficiado. Y eso solo se puede garantizar, según coinciden los expertos, con más dinero del Estado sobre la mesa. “Es inviable que esos fondos salgan de otras comunidades, necesariamente tienen que llegar de los Presupuestos Generales del Estado”, afirma Joaquim Coello, empresario y presidente honorario del Instituto de Economía de Barcelona. De hecho, en la revisión de 2009, la última acordada, ya se acordó la inyección anual de 11.000 millones de euros adicionales al sistema.

Vías de cálculo

La cuestión —no menor— es cuánto dinero se necesitaría para que ninguna comunidad pierda y se respete ese precepto. Hay muchas fórmulas, pero esencialmente tres grandes vías de cálculo. La primera es una ordinalidad pura y dura, que, además de introducir nuevos elementos de complejidad al sistema, exigiría una cantidad ingente de recursos. Eso supondría que, si Madrid es la comunidad que más recauda, debe ser la que más esfuerzo haga al fondo de solidaridad, pero también la que esté en primer lugar después de efectuar esa contribución. Con la lógica de que nadie pierda, todas deberían dar un salto para ponerse por delante del nivel de recursos fiscales por habitante que ahora tienen Cantabria o La Rioja. Según las fuentes consultadas, eso significaría una aportación del Estado de entre 30.000 millones y 40.000 millones de euros, difícil de asumir cuando Bruselas puede empezar a provocar un cierto endurecimiento de la política fiscal.

Por ello, otros ven más viable una ordinalidad igualitaria. Es decir, ese principio puede ser leído de otra manera: si Cataluña es la tercera en recaudar, nadie debería adelantarla tras su contribución, y eso se cumple si todas cuentan con los mismos recursos para atender sus servicios vinculados con el Estado del bienestar. Con el esquema anterior de que no debe haber perdedores, todas las comunidades deberían igualarse a Cantabria o La Rioja. Joaquim Coello ha hecho los cálculos y eso supone unos 24.200 millones de euros que el Estado podría ir aportando en cinco años —de los que 6.200 millones irían a Cataluña y 5.900 a Andalucía— . Mas-Colell llega a una cifra algo superior, hasta el 2% del PIB español, pero estimando las necesidades de España en sanidad, educación y servicios sociales.

Hay una tercera posibilidad, que perseguiría ese “realismo” por el que abogaba Illa y que se basaría en dejar fuera de los nuevos cálculos las comunidades premiadas por el actual sistema para que estas no perdieran y poner el foco en el resto: un principio de ordinalidad más limitado. Esa opción es vista con buenos ojos en el círculo cercano a Illa. Los cálculos de esa aportación son más sofisticados. Según las fuentes consultadas, las sucesivas reformas de algunos tributos —como el IVA— ya han supuesto un desequilibrio en los recursos percibidos por la Administración central del Estado y las autonomías. Estas fuentes añaden que los recursos del sistema de financiación representaron en 2022 un 132,8% de los que había en 2007, cuando se puso en marcha el nuevo modelo. En este mismo periodo, los fondos captados por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria son un 143,7% de la recaudación en 2007, y los gastos no financieros consolidados del sector público, un 151%. Para corregir ese desequilibrio e igualar los ingresos de los dos niveles administrativos, el Estado debería aportar entre 10.000 y 20.000 millones de euros, según los cálculos elaborados por EL PAÍS y validados por varias fuentes.

Gradualidad

Con la inyección de esos recursos, podría abordarse una cierta gradualidad de acuerdo con los recursos fiscales por habitante de los que disponen para hacer el reparto posteriormente. Eso implicaría fijar unos topes de salida de los mecanismos de solidaridad. Es decir, si tomamos un índice 100 de financiación por habitante, se podría fijar, por ejemplo, que ninguna comunidad quede por encima de 105 y ninguna por debajo de 95. Eso significa que las que estén por encima de 105 deberían dar su excedente para quedarse en ese nivel —la cuota de solidaridad catalana, en ese caso, sería la diferencia de pasar de un índice de 120 a 105—; las que estén en niveles intermedios se quedarían en esa posición y las que estén por debajo de 95 deberían recibir fondos para alcanzar ese umbral. Según estos cálculos, eso sería viable con una aportación de entre 10.000 y 20.000 millones, que haría que las transferencias entre comunidades fuesen mínimas. Ahora bien, se debería crear un fondo externo que permitiera que las comunidades mejor financiadas no perdiesen recursos.

Financiación singular

Los acuerdos del PSC con ERC prevén también que haya una parte de financiación singular, de carácter ya bilateral, para Cataluña. Recientemente, Montero la ciñó al IRPF y dijo que el resto se haría “a lo largo del tiempo”. La ministra fue acusada nuevamente de rebajar el acuerdo, pero fuentes consultadas confirman que esa puede ser una vía para empezar a trabajar, y el propio acuerdo abre indirectamente esa vía, puesto que solo fija un calendario para la transferencia del impuesto sobre la renta. El acuerdo actual fija que “la aportación de los gastos del Estado se fijará a través de un porcentaje de participación en los tributos”. Ese punto ha generado recelos entre sectores que han visto en él la puerta hacia una suerte de cupo.

Sin embargo, las mismas fuentes apuntan a otra dirección. Hasta ahora, competencias propias como Mossos, Rodalies (el servicio ferroviario de cercanías) o prisiones se financian mediante transferencias directas del Estado. Eso se acabaría con el nuevo modelo: Cataluña pasaría a sufragarlas mediante una mayor participación en los impuestos. De hecho, Estado y autonomías ya se reparten en la actualidad los tributos, de modo que las comunidades disponen del 50% del IRPF y el IVA y el 58% de los especiales. El IRPF es el más fácil de territorializar, de modo que es lógico que el acuerdo contemple que la ampliación empiece por ahí para, previsiblemente, reservar la recaudación de Sociedades al Estado. Ese modelo, que se podría generalizar, es un arma de doble filo: el Govern no dependería ya de las transferencias ni los anticipos. Pero tampoco podría acudir al Estado cuando vengan magras al poner punto final a ese tipo de transferencias. Sin embargo, la reforma está aún muy, muy lejos de ese estadio.