El cubo de Rubik de la financiación autonómica, clave para investir a Illa

Las negociaciones para que Salvador Illa acceda a la presidencia de la Generalitat han reabierto la vieja y apasionada batalla de la financiación autonómica. La disposición de Pedro Sánchez a implicarse en la búsqueda de un trato “singular” para Cataluña que seduzca a ERC ha puesto en guardia al resto de comunidades, que han agitado antiguas reivindicaciones y agravios en vistas a una posible revisión del modelo que rige el reparto de los recursos entre regiones. Los primeros compases de ese diálogo también han agrietado el bloque de investidura. El Gobierno, que no quiere reformar el actual modelo de financiación sin las comunidades del PP ni desarbolar su mayoría en el Congreso, explora junto al PSC “fórmulas imaginativas”, según fuentes cercanas a las negociaciones, que muevan a los republicanos de su demanda del concierto fiscal —una línea roja para los socialistas— y desbloquee la investidura de Illa antes de que expire el plazo del 26 de agosto.

La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, empieza ya a girar las piezas del complejo cubo de Rubik que tiene en sus manos. En la primera de las caras que se propone resolver tiene a una ERC en plena crisis con su demanda de un concierto como el vasco o el navarro que el Gobierno ve inviable. Pero el rompecabezas le exige también atender a sus socios de investidura, como el BNG, Compromís o la Chunta, que ya han exigido para sus comunidades lo mismo que obtenga Cataluña. Y debe contentar también a Junts, el partido de Carles Puigdemont. La formación del expresident también aspira a una investidura casi imposible al requerir del beneplácito de Illa, quien ya dio portazo a esa opción. Complejo aliado en Madrid y feroz adversario en Barcelona, Junts también ha puesto el grito en el cielo porque el PSC haya hecho de la financiación una baza negociadora.

Los socialistas catalanes han enseñado ya una parte de su oferta a los independentistas: el despliegue de un consorcio formado por el Estado y la Generalitat para dirigir una agencia tributaria que recaude y gestione los impuestos generados en la comunidad. No sería un logro menor. Cuando los gobiernos tripartitos de izquierdas gobernaban en Cataluña, al entonces diputado Francesc Homs, mano derecha de Artur Mas, le gustaba comparar la recaudación de impuestos con una gallina. El ave, decía el dirigente de Convergència, se la había quedado Madrid, que la alimentaba con recursos de la comunidad, pero luego apenas mandaba cuatro huevos. “¡Tenemos la gallina!”, predicaba Homs cuando Cataluña ató ese organismo con la negociación de la financiación en 2009. Con el pacto negociado por el tripartito y bendecido por el partido en el que militaba Puigdemont, el animal volvía a casa. La agencia fue avalada por el Constitucional, pero nunca echó a andar. La desidia de unos, el desinterés de otros y las resistencias de los funcionarios podrían explicar que ese proyecto quedase aparcado y prácticamente olvidado. Hasta las elecciones del 12-M, cuando Illa lo resucitó para incorporarlo a su programa.

El atractivo de ese organismo está en que puede ser clave para resolver algunas de las frecuentes controversias entre la Generalitat y el Gobierno, como la demora de las entregas a cuenta o la falta de información sobre la recaudación. “Su espíritu es contar con una ventanilla única para que el ciudadano pueda pagar sus impuestos donde quiera: tanto en la agencia catalana como en la estatal. Eso ya funciona en Alemania, donde los länder ya gestionan todos los tributos mediante sus agencias, también las del Estado federal”, explica Maite Vilalta, investigadora y profesora de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona.

El Gobierno explora otros elementos que puedan complementar ese paquete. Se trata sobre todo de transferencias para competencias específicas que pueda tener Cataluña, vinculadas a los Mossos d’Esquadra, la gestión de prisiones o investigación y desarrollo. Y a eso se añadiría la quita en el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), que dará oxígeno a unas arcas públicas todavía maltrechas por el colapso que sufrieron en los años de la crisis financiera. “El Estado puede rebajar mucho el déficit fiscal catalán sin necesidad de hacer ninguna reforma. Dos ejemplos: aplicando la disposición adicional tercera del Estatuto para elevar las inversiones en la comunidad y ejecutando todos esos compromisos ya se daría un paso adelante muy significativo”, afirma Oriol Amat, catedrático de Economía de la Universidad Pompeu Fabra.

El PSC, que justo acaba de empezar a negociar apartado de los focos, se reserva dar a conocer todo el perímetro que está dispuesto a abarcar. Un acuerdo de ese calibre, basado en la agencia y transferencias, tiene varias virtudes: uno, está dentro del ordenamiento jurídico; dos, responderían a la demanda de “singularidad” sin cruzar la línea roja de un concierto fiscal que ya no cuenta con el respaldo mayoritario del Parlamento catalán, y tres, sería extensible al resto de comunidades, como ya sucedió con la quita de la deuda del FLA acordada con los republicanos. De nuevo, un pacto bilateral con Cataluña abriría la puerta a beneficios extensibles al resto de regiones. O bien a acuerdos de transferencias o acuerdos ya existentes en otras comunidades. Es decir, una negociación con mucha letra pequeña. “La financiación singular para Cataluña es tan obligada como la de Castilla-La Mancha, Andalucía o Madrid. No se trata de privilegios, pero sí de hacer, en la medida de lo posible, trajes a medida. Bilateralismo sí, multilateralismo, también”, opina Javier Loscos, profesor de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid.

Reforma de la financiación sin prisas

Las comunidades esperan, sin embargo, que el Gobierno abra el melón de la reforma del modelo de financiación autonómica, que debió haberse revisado hace una década. Montero anunció en el Consejo de Política Fiscal y Financiera de diciembre que se disponía a hacerlo. Y Sánchez lo reiteró esta semana en el Congreso de los Diputados. Sin embargo, Hacienda no quiere sacar adelante una reforma del modelo de financiación autonómica sin el apoyo de las comunidades del Partido Popular. Por ahora, les ha instado a acudir al consejo de este mes con una propuesta única. Esa demanda, sin embargo, es difícil que pueda materializarse, puesto que estas tienen intereses dispares, cuando no contradictorios.

Si al final la revisión del modelo acaba reabriéndose, el Gobierno cree que puede hacerlo sin prisas, sorteando las posiciones maximalistas que le están llegando de todas las comunidades, al considerar que no hay una urgencia. Las comunidades no se hallan ya en la situación de la crisis financiera de la década pasada, cuando un Artur Mas asfixiado por el peso de la deuda y desgastado por los recortes sociales lanzó el órdago del pacto fiscal a Mariano Rajoy en 2012. Ahora no es el caso: este año, el sistema inyectará 150.000 millones de euros a las arcas autonómicas, un 15% más que el año anterior. “El manguerazo que ha dado el Estado a las comunidades autónomas en los últimos años ha sido espectacular. La situación que han vivido sus arcas durante la crisis de entre 2020 y 2022 no tiene nada que ver con el castigo que sufrieron las administraciones regionales entre 2011 y 2013″, explica Santiago Lago, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Vigo.

Ese aumento de los recursos ha permitido que las comunidades hayan sido capaces de hacer frente a las insuficiencias que pueda tener actual modelo, pero algunos expertos temen que con la reactivación de las reglas fiscales europeas regrese la presión a las arcas autonómicas en 2025. “El crecimiento sustancial de los recursos de estos años permite que ninguna comunidad pierda y, a la vez, se corrijan los desequilibrios que genera el actual sistema”, afirma Francisco Pérez, catedrático de la Universidad de València y director de investigación del Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE). Y añade: “Una de las consecuencias negativas de retrasar la reforma es que si los mayores recursos se distribuyen con unas reglas deficientes el statu quo se sitúa cada vez a un nivel más elevado”. El 65% de las comunidades se destina a sanidad, educación o servicios sociales, lo cual explica tanto que algunas comunidades pidan más recursos estables como que otras denuncien el dumping fiscal emprendido por regiones como Madrid, que ha llevado a una carrera por bajar impuestos que puede hacer incomprensible para el ciudadano que los ejecutivos autonómicos pidan más al Estado.

Illa sí ha puesto encima de la mesa un elemento que incorporar a la negociación: el llamado “principio de ordinalidad”, que consiste que ninguna comunidad pueda perder posiciones en los recursos fiscales de los que dispone tras realizar su contribución a la solidaridad territorial. “No puede ser que Cataluña sea la tercera en aportar recursos y la decimocuarta en recibir recursos. No es un privilegio, es una cuestión de justicia”, afirmó el líder del PSC, quien dio a entender que ese también es un elemento que pondrá sobre la mesa del Consejo de Política Fiscal y Financiera, al que ahora podría regresar el Ejecutivo catalán tras años de ausencia por el procés. Los expertos de la comisión sobre financiación autonómica creada por el exministro Cristóbal Montoro ya propugnaban que, a la larga, debía haber una mayor coherencia entre las aportaciones de las comunidades y la disposición de fondos tras hacer esa aportación al fondo común. Algunos analistas quitan dramatismo a esa posibilidad. “El respeto a la ordinalidad se puede leer como una demanda de que nadie adelante a una comunidad en ese ranking. Y es compatible, por ejemplo, con que todas tengan los mismos recursos. Es decir, con una nivelación plena”, recuerda Santiago Lago.

Demandas de la Comunidad Valenciana y Andalucía

Los expertos consultados ven casi sin posibilidades un concierto fiscal para Cataluña. Y la mayoría cree que se tratará de introducir ajustes. Por ejemplo, la introducción de nuevas variables como el nivel de precios. “Supondría admitir que en algunas comunidades es más caro prestar servicios públicos que en otras”, explica Lago. Otros creen que se podría retocar el porcentaje de los recursos que van al fondo común. De nuevo, más letra pequeña. Algunos sí esperan que se entre en materia “Es una situación sin sentido que la ordinalidad no se respete y los recursos de algunas comunidades con baja capacidad fiscal sean mayores que los de otras en las que se recaudan más impuestos”, sostiene Francisco Pérez. “Una forma de respetar la ordinalidad es la nivelación total de recursos por habitante ajustado. Lo que quiero decir es que respetar la ordinalidad no es lo mismo que nivelar menos sino nivelar cuanto se decida, pero razonablemente”, añade.

Cuatro comunidades –Andalucía, Comunidad Valenciana, Murcia y Castilla-La Mancha– han movido ya ficha al pedir un fondo transitorio para corregir su situación de infrafinanciación hasta que se cierre una reforma del modelo financiación. La Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) ha estimado que ese instrumento debería estar dotado de unos 3.000 millones de euros. Montero por ahora ha enfriado esa posibilidad. Sin embargo, fuentes bregadas en otras negociaciones afirman que, al enseñar sus cartas, esas cuatro comunidades marcan una posible senda para la ministra. “Si logra cuadrar los números para contentar a Andalucía, la Comunidad Valenciana y Murcia ya pone contra las cuerdas a la dirección del Partido Popular, que vería muy complicado justificar un no, máxime cuando esa cuestión se ha abanderado durante tanto tiempo desde Valencia. Y a la vez, pacificaría el posible descontento que siempre hay dentro del PSOE cuando se abren estos debates. Basta con recordar que Felipe González tuvo que ir a Extremadura para calmar a Juan Carlos Rodríguez Ibarra por la cesión del 15% del IRPF a Cataluña”, apuntan.

Después de una década de procés en la que se proclamaba que la mejor financiación era la que proporcionaba la independencia, Cataluña vuelve a instar a reformar la financiación autonómica. Y si Illa sale investido, se dispone también a volver a la mesa, a la búsqueda de un pacto primero bilateral y posteriormente extensible al resto. Como ya ocurrió en 1991 con Felipe González; en 1996 y 2001 con José María Aznar; en 2009 con José Luis Rodríguez Zapatero. La novedad es hasta dónde quiere llevar el trato “singular” que reclama y qué le piensa dar el Ejecutivo. Pero la negociación con ERC solo acaba de comenzar y lleva puestas las luces largas.