Los letrados del Congreso recomendaron en 2018 una ley de amnistía para perdonar a unos guardias civiles

Un informe jurídico de la secretaría general del Congreso de los Diputados concluyó en marzo de 2018 que sería constitucional una proposición de ley de amnistía para perdonar a un número indeterminado de guardias civiles sancionados o condenados por reivindicar su derecho de asociación profesional. Es un antecedente relevante ante la reunión de la Mesa del Congreso que tendrá que estudiar, calificar y admitir a trámite este martes la proposición de ley de amnistía registrada la semana pasada en solitario por el Grupo Socialista para los encausados por el proceso independentista catalán.

Los miembros de ese órgano (tres diputados del PSOE, dos de Sumar y cuatro del PP) que tomarán esa decisión política para que la norma inicie su largo camino parlamentario tienen acceso a ese precedente jurídico a favor de 2018, pero también al informe elaborado por la misma secretaría general, en marzo de 2021, donde rechazaba una proposición similar de ERC, Junts, la CUP y el PDeCAT, para la amnistía de los mismos encausados.

El grupo de Unidas Podemos presentó en febrero de 2018, durante el mandato del Gobierno de Mariano Rajoy y la presidencia del Congreso en manos de Ana Pastor, ambos del PP, una proposición de ley para “la rehabilitación de penas y sanciones disciplinarias que sufrieron guardias civiles por el hecho de reivindicar el derecho fundamental de asociación profesional”. La Mesa del Congreso, compuesta entonces por tres diputados del PP, dos de Ciudadanos, dos del PSOE y dos de Podemos, es decir, una mayoría conservadora de cinco a cuatro, analizó el informe elaborado al efecto sobre la legalidad de ese proyecto de la secretaría general de la Cámara donde se establecía que la proposición suponía un indulto general, que estaba prohibido expresamente por la Constitución y además no se podía aprobar a través de una ley, sino que era competencia del Gobierno. A continuación, el informe de los letrados señalaba la posible solución para el éxito de la iniciativa: “La Mesa del Congreso podría tanto inadmitir a trámite la proposición de ley si entiende que la misma entra en contradicción palmaria y evidente con la Constitución, como solicitar su reformulación, en la medida en que podrían existir otras figuras dentro de la Constitución, como por ejemplo la amnistía, que respetarían el espíritu perseguido por la proposición de ley”.

El artículo 1 de aquella proposición señalaba: “Quedan rehabilitados de las penas accesorias de separación del servicio o pérdida de empleo, o de las sanciones de la separación del servicio y sus efectos, los Guardias Civiles a quienes, en aplicación del Código Penal militar o del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, fueron condenados o sancionados por su actividad para el reconocimiento del derecho de asociación profesional en la Guardia Civil”.

La iniciativa no se pudo tramitar. Pero si el grupo de Unidas Podemos hubiera presentado una proposición de ley de amnistía para los guardias civiles sancionados o condenados por reivindicar su derecho a la libre asociación, esta iniciativa habría sido plenamente constitucional, según la secretaría general del Congreso.

El letrado mayor era en 2018 Carlos Gutiérrez Vicén, nombrado en 2014 cuando el PP disponía de mayoría absoluta en los órganos de Gobierno de la Cámara, y que acaba de dejar por su propia voluntad ese cargo tras casi 10 años en el puesto. Bajo el mandato de Carlos Gutiérrez Vicén, sin embargo, también se rechazó en marzo de 2021 la tramitación de una proposición de ley de amnistía presentada por los grupos catalanes donde se defendía el derecho de autodeterminación y el perdón para todos los encausados por el procés independentista. En ese informe de 2021 se argumentaba que si la Constitución prohibía los indultos generales en su artículo 62.1, con más motivo rechazaría la amnistía; y se señalaba además que no tenía encaje legal porque el Código Penal aprobado en 1995 había eliminado la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad penal.

El PSOE se alió entonces con el PP y Vox en la Mesa, frente a los tres votos de Unidas Podemos, y se apoyó en ese informe jurídico para evitar siquiera la mera tramitación de la iniciativa para su inicial discusión, a la que se opuso hasta julio de 2023, cuando las elecciones dejaron en manos de siete diputados de Junts la investidura de Pedro Sánchez.

En la proposición de ley que mañana verá la Mesa del Congreso, firmada por el PSOE y que respaldarán seis grupos de la mayoría de la investidura de Sánchez, se ha introducido una disposición adicional que reforma el Código Penal para introducir de nuevo la amnistía dentro de las causas de extinción de la responsabilidad penal, eliminando así uno de los argumentos de la secretaría general del Congreso para informar contra la amnistía a los encausados del procés.

El informe jurídico de la secretaría general del Congreso en 2018 analiza con detalle el criterio del Tribunal Constitucional sobre la admisión a trámite de iniciativas legislativas que presenten dudas sobre su constitucionalidad. Ese informe se detiene en dos leyes que el PP intentó frenar presentando sendos recursos contra su tramitación. Por un lado, el nuevo Estatuto de Euskadi, que consideraba a esta comunidad un “Estado libre asociado” a España, conocido como Plan Ibarretxe y que, tras ser aprobado por el Parlamento vasco, el Congreso de los Diputados rechazó en febrero de 2005 con los votos de PP y PSOE. Y de otro lado, el Estatuto de Cataluña, que pese a ser tramitado y aprobado con retoques en el Congreso, fue rectificado por el Constitucional tras anular 14 de sus 243 artículos.

La doctrina del Constitucional

El Tribunal Constitucional estableció, sobre las tramitaciones de los estatutos de Euskadi y Cataluña y con diversos argumentos, que no se podía impedir el arranque parlamentario de esas iniciativas porque la Mesa del Parlamento no podía hacer un análisis previo de su constitucionalidad, sino que tenía que limitarse a considerar si la propuesta cumplía con los requisitos formales y legales para dar vía libre a su tramitación.

Desde 1995, según ese informe, el Tribunal Constitucional entiende “que las funciones de calificación y admisión por la Mesa de las iniciativas legislativas se circunscriben exclusivamente, por la naturaleza de estas, a la mera comprobación del cumplimiento de exigencias formales”. El análisis de la secretaria general del Congreso añade: “Al amparo de esta jurisprudencia parece difícil inadmitir una iniciativa legislativa a causa de su inconstitucionalidad material”. La Mesa actual, de hecho, aceptó por unanimidad hace una semana permitir en el futuro un debate sobre un proyecto de Vox para discriminar a los inmigrantes originarios de países de cultura musulmana, una iniciativa que varias asociaciones pro derechos humanos consideran abiertamente xenófoba y contraria a los pactos internacionales.

El Tribunal Constitucional rechazó un recurso del Gobierno de José María Aznar contra la tramitación del nuevo Estatuto de Euskadi por el Parlamento de Vitoria con el siguiente argumento: “La eventual inconstitucionalidad de los actos parlamentarios solo es relevante cuando concluyen con una resolución, disposición o acto que se integra en el ordenamiento (y deberá verificarse con motivo del juicio de constitucionalidad que eventualmente se inste respecto de esa disposición, resolución o acto), o cuando, sin finalizar el procedimiento en el que se insertan, producen una lesión inmediata de derechos fundamentales de los sujetos legitimados para participar en el procedimiento”. El PP presentó otro recurso similar contra la tramitación en el Congreso de los Diputados del Estatuto de Cataluña aprobado por el Parlamento catalán. El Tribunal Constitucional rechazó el recurso con argumentos parecidos: “De acuerdo con nuestra doctrina excede, empero, del ámbito de la facultad de las Mesas de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a trámite las iniciativas el control, siquiera preliminar, de su constitucionalidad”.

El informe jurídico del Congreso de 2018, que volverá a estar ahora sobre la Mesa este martes, señala además que numerosas resoluciones posteriores del Tribunal Constitucional “han vuelto a reiterar las limitaciones que las Mesas de las Cámaras tienen en el trámite de calificación para valorar la legalidad material o la conformidad con la Constitución o con el ordenamiento jurídico de las iniciativas legislativas”. Al amparo de esta jurisprudencia, el criterio de la secretaría general del Congreso de los Diputados era claro: “Parece difícil inadmitir una iniciativa legislativa a causa de su inconstitucionalidad material”. Aunque parecía difícil, el Congreso inadmitió solo tres años después la proposición de ley de amnistía de los grupos catalanes. Ahora, la Mesa del Congreso, con una mayoría absoluta progresista, parece dispuesta a admitir la nueva iniciativa del grupo socialista para beneficiar a los encausados del procés, aunque aún le faltan meses para su aprobación definitiva.