Voto de obediencia y voto de conciencia

El debate en torno al infortunado proyecto de ley de aborto y al malaventurado acuerdo del Parlamento de Cataluña pidiendo la transferencia de la competencia para convocar referendos, ha sacado de nuevo al primer plano de la actualidad el gran tema de la disciplina de voto. En mi opinión, la sustitución del sistema de plazos por el de indicaciones sería un grave error y la insistencia en el empeño de pedir lo que de antemano se sabe que no se obtendrá solo se explica si, como he dicho en otro lugar, lo que se quiere realmente no es el referéndum, sino la negativa a permitirlo. Pero el análisis de la institución ha de hacerse al margen del juicio sobre las razones por las que unos, en Barcelona, rompen la disciplina de voto y otros, en Madrid, piden que se les dispense de ella. Mejor decirlo así, para evitar las muchas y amargas implicaciones de la referencia habitual al “voto en conciencia”.

Hay muchas Constituciones que, como la nuestra, prohíben expresamente el mandato imperativo, pero este se entiende también implícitamente prohibido en las demás porque esta prohibición es la piedra clave de la democracia representativa, que no puede existir sin ella. Como el mandato parlamentario es producto de la elección popular, la prohibición afecta igualmente a electores y elegidos: ni aquellos pueden dar instrucciones vinculantes, ni si las dieran estarían estos obligados a seguirlas. Los miembros del Parlamento, cada uno de ellos, representa a la nación entera, no a su circunscripción, y la nación entera no podría expresar su voluntad a través del Parlamento si todos ellos no actuaran con plena libertad.

La transformación de los representantes en simples delegados o portavoces de sus electores sería el fin de la democracia representativa. Un peligro que a juicio de un famoso constitucionalista británico, James Bryce, nos amenazaba ya a comienzos del siglo XX por la creciente facilidad de comunicación directa entre los electores, la influencia de los medios, etcétera. Si ese peligro fuese el de la desaparición de la democracia en cualquiera de sus formas, o la sustitución de la democracia representativa por la directa, sus temores habrían estado infundados, pues ese cambio no se produjo entonces, ni parece que vaya a producirse ahora, pese a las redes sociales, los teléfonos móviles, etcétera. La democracia indirecta está asegurada porque el obstáculo que la directa no puede superar no es el de la imposibilidad de reunir en un solo espacio, real o virtual, el pueblo de un gran Estado, sino el de la resistencia (creciente en los hombres y mujeres de nuestro tiempo), a dejar de lado sus propios asuntos para dedicarse a los públicos. La democracia indirecta es consecuencia del principio de división social del trabajo.

No era ese, sin embargo, el peligro que veía Bryce y con él otros muchos estudiosos más o menos coetáneos. En rigor hay democracia indirecta siempre que los ciudadanos actúan a través de intermediarios, sea cual fuere la relación que entre unos y otros media. Los ciudadanos pueden actuar a través de representantes libres, pero también por ejemplo por compromisarios, como se hace al elegir al presidente de los Estados Unidos. Hubiera sido absurdo creer amenazada la democracia cuando esta comenzaba a implantarse y avanzar en muchos países europeos. Lo que se temía era el fin de la democracia representativa y desde esta perspectiva, no puede decirse que el temor careciese de fundamento.

Los partidos de masas alteran sustancialmente la relación entre electores y elegidos

Las democracias del presente están basadas en la idea de representación y son en consecuencia representativas, pero su práctica no se acomoda a la idea en la que se basan. Los partidos de notables (que también Bryce veía como piezas necesarias) han sido sustituidos por partidos de masas que alteran sustancialmente la relación entre electores y elegidos. Los representantes reciben su mandato de los electores, pero son elegidos como candidatos de un partido a cuyo programa han de adherirse y en cuyo marco han de actuar y seguramente es también el deseo de que el programa se realice el que determina en mayor o menor medida el voto de los electores. Se produce así una especie de desdoblamiento o bifurcación no solo en el destinatario del mandato, sino también en su naturaleza. Los electores otorgan formalmente su representación a personas concretas, pero materialmente también al partido que respalda sus candidaturas y tanto respecto de unos como de otros su mandato es representativo, no imperativo. Su voto no transforma el programa en un cuaderno de instrucciones que el partido haya de acatar y no pueda dejar de lado cuando lo crea necesario para tomar las decisiones que considere ineludibles o simplemente convenientes. La presente legislatura, pero también la anterior, nos han ofrecido abundantes y clamorosas pruebas de esta libertad.

Pero esa libertad requiere que el partido actúe como una unidad de decisión, y este requisito no es compatible con la plena libertad de los representantes individuales, quienes son libres en su relación con los electores, pero no en su relación con el partido, al que deben obediencia. La mediación del partido parece transformar así en imperativo el mandato que originariamente no lo era.

La compatibilidad de la disciplina de partido con la prohibición del mandato imperativo suele defenderse con argumentos teóricos y pragmáticos muy generalmente aceptados. El más común es el que parte de la evidencia de que el representante ha sido elegido como candidato de un partido con un determinado programa, no en razón solo de su persona o sus propuestas. Renegar de esa imagen pública con la que apareció ante los electores para recabar su plena libertad frente al partido, significaría, se dice, o bien que los engañó antes de votar, o que los traiciona después. Junto al anterior, se emplea otro derivado del principio democrático en su versión rousseauniana: el representante no pierde su libertad al seguir las instrucciones del partido porque estas provienen de instancias (órganos colectivos del partido, o especialmente grupo parlamentario) de las que forma parte y que deciden por mayoría. El argumento pragmático es, por último, el de que sin disciplina de partido es imposible o muy difícil una acción política eficaz (de Gobierno o de oposición).

Los argumentos teóricos son sólidos, pero no incontestables. El de la vinculación al programa del partido, desaparece cuando es el partido el que se apartó de él, o la disidencia versa sobre cuestiones no previstas en el programa, e incluso en las previstas, si no lo están con un grado tal de concreción que no quede resquicio alguno para la interpretación. Más cuestionable aún es el de la “autovinculación” a la voluntad de la mayoría: si esta sumisión no ha sido previamente autorizada por los electores, su legitimidad es dudosa y si lo ha sido, el único representante elegido es el partido y el individuo un portavoz sin voluntad propia. Estas debilidades no los destruyen, pero les restan fuerza y en la actualidad, la legitimidad del sistema de la democracia representativa se apoya en el argumento pragmático.

Muchos ciudadanos no se sienten representados en los órganos de poder de la Unión Europea

Este sí es incontestable, pero está en función de la eficacia que se pretenda y en las democracias parlamentarias europeas la disciplina de voto ha llegado hasta tal extremo que los debates parlamentarios se han ido vaciando de significado, o al menos han perdido el que originariamente era su razón de ser. La aprobación parlamentaria de las leyes es frecuentemente una simple formalización de decisiones tomadas fuera del Parlamento, cuya capacidad para controlar al Gobierno depende exclusivamente de la relación de fuerzas entre los partidos, no de las razones.

Esta “democracia de partidos” ha sido, sin embargo, la que más libertad y mayor igualdad ha dado a nuestras sociedades. Ni su menesterosidad teórica ni la transformación de los representantes elegidos por el pueblo en servidores de partido pueden hacerlo olvidar, ni serían razones suficientes para cambiarla mientras no hubiera otras. Pero tal vez ahora comience a haberlas.

Quizás ese temor sea exagerado, o no tenga razón de ser, sino en España. La democracia de partidos no es un fenómeno exclusivamente español, pero por razones en las que ahora no cabe entrar, se presenta entre nosotros de manera muy descarnada. En todo caso, no son exclusivamente españoles los retos a los que la democracia de partidos no puede responder con eficacia en su forma actual. Son muchos los países de la Unión Europea cuyos ciudadanos se sienten poco o nada representados por los órganos del poder, y en todos ellos se considera muy insuficiente la legitimidad democrática de sus decisiones. El remedio de estos males no puede venir de los Gobiernos ni de los jueces. Es tarea propia de los Parlamentos, que no podrán llevarla a cabo fácilmente mientras estén agarrotados por la disciplina de partido, que en consecuencia habría que eliminar o reducir en aras precisamente de la eficacia de la acción política. Seguramente no basta suprimirla para revitalizarlos, ni me hago muchas ilusiones sobre la posibilidad de que los partidos renuncien a ella, pero creo que vale la pena debatir la cuestión.

Francisco Rubio Llorente es catedrático jubilado de la Universidad Complutense y director del Departamento de Estudios Europeos del Instituto Universitario Ortega y Gasset.