Estado del bienestar, pandemia e inflación: así ha llegado España a gastar más dinero público que nunca

Vacunaciones masivas, ERTE a gran escala, clases en remoto, ayudas para los más vulnerables… La crisis de la pandemia ha dejado enormes cicatrices, que hubiesen sido aún más profundas sin el paraguas público levantado desde marzo de 2020 y que se está prolongando ahora para contrarrestar la espiral inflacionista y las secuelas de la guerra de Ucrania. La otra cara de este mayúsculo despliegue es el repunte del gasto de las Administraciones públicas —con un abrumador incremento de deuda y déficit—, que ha escalado en tiempo récord hasta máximos históricos. En el año de la covid, el gasto público superó por primera vez el 50% del PIB, es decir más de la mitad de lo que la economía es capaz de producir en un año. En 2021 alcanzó otra marca: rompió la barrera de los 600.000 millones de euros, una cota nunca vista antes.

Casi todas las grandes partidas de gasto registraron en 2021 una senda creciente, aunque con intensidades distintas tanto por categoría como por territorio, según los últimos datos del Ministerio de Hacienda correspondientes a 2021, que evidencian que el Estado de bienestar ha salido fortalecido de la crisis de la pandemia. Por ejemplo, Andalucía fue de las comunidades que más elevó su esfuerzo en sanidad con respecto a la época prepandemia, pero el desembolso per capita continuaba el año pasado por debajo de la media nacional y a más de 500 euros de la autonomía que más invierte en esta materia, que es el País Vasco gracias a los recursos de su particular acuerdo fiscal con el Estado central. Las prestaciones por jubilación, por otra parte, se mantienen como el capítulo que más dinero absorbe en absoluto, con una factura que hoy en día es casi cuatro veces superior a la de 1995. La inversión en salud, la segunda política a la que más recursos se destinan, ha vivido un crecimiento parecido.

De hecho, el gasto público total se ha triplicado en los últimos 30 años, en consonancia con el fortalecimiento del Estado del bienestar. Dentro de esta filosofía se enmarca el vertiginoso incremento del gasto a raíz de la pandemia, un rasgo que comparten todas las economías avanzadas y que ha supuesto una respuesta totalmente distinta a la austeridad que marcó a fuego la Gran Recesión. Los recortes generalizados aplicados entonces han quedado grabados en la retina de los ciudadanos bajo la imagen de los desahucios, la sangría del empleo y el rescate a las cajas de ahorro. Los desembolsos de las Administraciones en servicios públicos tardaron casi una década en regresar a los niveles precrisis, y cuando irrumpió la covid el gasto en algunas partidas, como cultura o vivienda, aún no habían vuelto a las marcas de 2009.

“La diferencia ha sido enorme. Las ayudas a familias y empresas han prevalecido por encima de cualesquiera restricciones financieras, tanto en España como en los demás países avanzados. La Unión Europea, el BCE y los gobiernos nacionales han adoptado políticas expansivas que han amortiguado los costes de la crisis pandémica”, comenta Eduardo Bandrés, profesor en la Universidad de Zaragoza e investigador de Funcas.

La evolución del gasto por capítulos

El gasto público en relación al PIB estaba unos cinco puntos por debajo de la media de la eurozona en 2019 (42,1% frente al 46,9%). La brecha se recortó en 2020 con las medidas anticovid: la ratio rozó el 52%, un resultado en el que también ha tenido un peso específico importante el efecto denominador —la economía española ha sido de las que más se hundieron en 2020—. El año pasado, el gasto público volvió a superar ligeramente el 50% del PIB.

Los capítulos dedicados a asuntos económicos, sanidad y protección social son los que más han engordado con respecto a la época prepandemia, según la última estadística de gasto público por funciones (cofog, por sus siglas en inglés), publicada por Hacienda. Este documento divide la inversión de las Administraciones en 10 epígrafes, de acuerdo con la categorización de las Naciones Unidas: servicios públicos generales, defensa, orden público y seguridad, asuntos económicos, medio ambiente, salud, ocio, cultura y religión, educación y protección social. Cada una de ellas está compuesta por varias subcategorías.

En millones de euros

Protección social

Salud

248.474

250

250

200

200

150

150

88.625

100

100

50

50

0

0

1995

2009

2021

1995

2009

2021

Asuntos

económicos

Servicios públicos

generales

100

78.430

100

71.010

50

50

0

0

1995

2009

2021

1995

2009

2021

Orden público

y seguridad

Educación

55.637

50

50

24.621

0

0

1995

2009

2021

1995

2009

2021

Ocio, cultura y religión

Medio ambiente

50

50

14.262

12.194

0

0

1995

2009

2021

1995

2009

2021

Defensa

Vivienda

50

50

0

11.718

5.893

0

1995

2009

2021

1995

2009

2021

Protección social

Salud

248.474

250

250

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200

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150

88.625

100

100

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2009

2021

1995

2009

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Servicios públicos

generales

Asuntos

económicos

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78.430

71.010

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1995

2009

2021

1995

2009

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Educación

Orden público

y seguridad

55.637

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50

24.621

0

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2009

2021

1995

2009

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Ocio, cultura y religión

Medio ambiente

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14.262

12.194

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1995

2009

2021

1995

2009

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Defensa

Vivienda

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11.718

5.893

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1995

2009

2021

1995

2009

2021

Protección social

Salud

Asuntos económicos

248.474

250

200

200

200

150

150

150

88.625

100

100

100

78.430

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1995

2009

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1995

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1995

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Educación

Orden público

y seguridad

Serv. públicos generales

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55.637

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24.621

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1995

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1995

2009

2021

1995

2009

2021

Ocio, cultura y religión

Medio ambiente

Defensa

50

50

50

14.262

12.194

11.718

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1995

2009

2021

1995

2009

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1995

2009

2021

Vivienda

50

5.893

0

1995

2009

2021

Protección social

Salud

Asuntos económicos

Serv. públicos generales

248.474

250

200

200

200

200

150

150

150

150

88.625

100

100

100

100

78.430

71.010

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50

50

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1995

2009

2021

1995

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1995

2009

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1995

2009

2021

Educación

Orden público y seguridad

Ocio, cultura y religión

Medio ambiente

55.637

50

50

50

50

24.621

14.262

12.194

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1995

2009

2021

1995

2009

2021

1995

2009

2021

1995

2009

2021

Defensa

Vivienda

50

50

11.718

5.893

0

0

1995

2009

2021

1995

2009

2021

La inversión en protección social es el que más pesa sobre el total del gasto público, al incluir partidas como el desempleo o las pensiones. En 2020 creció un 15% y en 2021 marcó un nuevo máximo, pese a la mejora de la situación sanitaria y de la coyuntura. Rozó los 250.000 millones de euros, más de un tercio de todo el dinero que emplearon las Administraciones en el ejercicio.

El dinero destinado al desempleo alcanzó un récord de 42.336 millones en 2020, un resultado en el que han tenido un gran impacto los expedientes temporales de regulación de empleo (ERTE), la medida estrella del Gobierno para contener la destrucción de puestos de trabajo. El año pasado, volvió a acaparar una cifra por encima de la media histórica: 35.359 millones. Para encontrar un nivel parecido hay que volver a los datos de 2013, detrás de los cuales hay una cascada de despidos masivos causados por la crisis financiera y el pinchazo de la burbuja inmobiliaria.

De la partida de protección social también forma parte el gasto para cubrir las bajas por enfermedad e incapacidad, que aumentó en 2020 y volvió a crecer el año pasado, así como el capítulo denominado edad avanzada, que incluye las pensiones. Esta última es la subcategoría más cuantiosa de todas, y fue aumentando de forma lineal año tras año. En 2021 supuso un desembolso de unos 129.000 millones en prestaciones contributivas, más de la mitad de lo que se destina a protección social y que seguirá presionando al alza a medida que la población envejece.

Sin embargo, fue la macrocategoría de asuntos económicos la que más creció en términos porcentuales en el bienio de la covid, en hasta un 50%. Se trata de un cajón de sastre donde entran políticas distintas, desde la agricultura al transporte. Los otros dos capítulos que aumentaron a raíz de la crisis sanitaria han sido sanidad y educación, fuertemente tensionados por la expansión del virus y los confinamientos. Ambos subieron con mucha intensidad y pulverizaron todos los récords en 2021. Las subcategorías de más peso son los servicios hospitalarios (37.161 millones en 2021) y de ambulatorios (32.836 millones); la educación preescolar y primaria (21.526 millones) y secundaria (21.409 millones).

En general, todas las partidas de gasto registraron en 2021 niveles superiores a los de 2019, salvo la referida a ocio, cultura y religión, que no solo se contrajo en un 1% sino que sigue lejos de los máximos del periodo 2007-2008. Tampoco las políticas destinadas a la vivienda han vuelto a los niveles previos al crac financiero —siguen un 40% por debajo—, también porque entonces los precios estaban dopados por la burbuja.

Entre los analistas hay consenso en que parte de este reciente aumento del gasto se consolidará, incluso cuando pase la tormenta inflacionaria causada por la crisis energética. “Es un riesgo importante. El gasto público debe permitir amortiguar la respuesta con medidas transitorias, selectivas y en el momento oportuno”, señala Rafael Doménech, responsable de análisis económico del BBVA Research. “El problema no es el nivel de gasto, no hay un nivel óptimo”, incide Bandrés, “sino el déficit estructural que acarrea, y que está en torno al 3,5% del PIB”.

Laura De Pablos, catedrática de Economía Aplicada en la Universidad Complutense, propone diseñar un ingreso mínimo vital más amplio en lugar de conceder ayudas indiscriminadas como ocurre ahora con la bonificación a los carburantes o la rebaja de la fiscalidad eléctrica —que esta semana se revisarán—, entre otras muchas, que acaban beneficiando más a quien más tiene. “Creo que es necesario regular y aplicar un ingreso mínimo vital adecuado. Para ello hay que identificar cuidadosamente quienes han de ser los beneficiarios y asegurarse de que quien lo necesite esté cubierto de forma suficiente”, detalla. “Sin olvidar el conflicto intergeneracional. Ahora la pobreza de forma general, no está en los mayores de 65 años como solía ser hace años, sino en los jóvenes, que cobran poco y pagan mucho en proporción en IRPF, dada la estructura de la tarifa y hacen frente a precios muy elevados por la vivienda. Es injusto”.

225.112 millones de gasto de las comunidades autónomas

Gasto en 2021 de las ccaa

en millones de euros

Salud 82.973

Educación 50.605

Serv. públicos generales 36.178

Asuntos económicos 26.133

Protección social 14.717

Orden público 5.941

Ocio, cultura y religión 5.941

Medio ambiente 5.941

Vivienda 5.941

Gasto en 2021 de las comunidades autónomas en millones de euros

Salud 82.973

Educación 50.605

Serv. públicos generales 36.178

Asuntos económicos 26.133

Protección social 14.717

Orden público 5.941

Ocio, cultura y religión 5.941

Medio ambiente 5.941

Vivienda 5.941

Gasto en 2021 de las comunidades autónomas en millones de euros

Serv. públicos

generales

36.178

Asuntos

económicos

26.133

Protección

social

14.717

Salud

82.973

Educación

50.605

Gasto en 2021 de las comunidades autónomas en millones de euros

Serv. públicos

generales

36.178

Asuntos

económicos

26.133

Protección

social

14.717

Salud

82.973

Educación

50.605

Pese al repunte del gasto en salud y educación, en ratio sobre el PIB la inversión en estas partidas sigue por debajo de la media europea. Doménech explica que la demanda de gasto en sanidad y la diferencia con otros países se explica sobre todo por la renta per capita y la estructura demográfica. En cuanto a la educación, aclara que es más apropiado medirla a través del gasto por estudiante en proporción al PIB por habitante. “Más allá de los recursos dedicados a estos dos importantes servicios, lo relevante es la eficiencia con la que se utilizan”, puntualiza. “Diversos estudios han mostrado que la sanidad española es eficiente en comparación con otros países de la OCDE. Sin embargo, no ocurre lo mismo con la educación. Con recursos similares o incluso inferiores por estudiante Corea obtiene resultados educativos mucho mejores”.

En estas rúbricas, las comunidades autónomas juegan un rol imprescindible. Son las administraciones responsables de garantizar los servicios públicos básicos: sanidad, educación y servicios sociales. Su gasto creció más de un 16% entre 2019 y 2021, de los 193.397 millones a los 225.112 millones. Salud y educación suponen más del 50% del total, y ambas partidas han registrado incrementos de doble dígito en el periodo considerado. Las comunidades que más elevaron su gasto per capita en sanidad durante ese bienio son Andalucía y Cataluña (+23%), con 1.559 euros y 1.832 euros por cada ciudadano, respectivamente, el pasado ejercicio. Pese al incremento, Andalucía fue la autonomía que menos dinero por habitante dedicó a sanidad en 2021, a más de 500 euros de la que más —País Vasco, con 2.051 euros—. Madrid, en plena rebelión de los sanitarios por el desmantelamiento de la atención primaria y pese a ser de los territorios más ricos del país, está en penúltima posición.

El gasto en educación también refleja una gran disparidad entre territorios: la inversión avanzó en todas las comunidades ente 2019 y 2021, pero desde niveles de partida muy distintos. Las autonomías con mayor gasto per capita el año pasado fueron las forales (País Vasco y Navarra). Entre las comunidades de régimen común, fue Extremadura la que más invirtió por habitante: 1.203 euros por cabeza. Si considera el incremento porcentual en el bienio, el primer puesto lo ocupa Canarias, con un alza del 15%, aunque se queda por debajo de la media nacional de 1.100 euros. En términos totales, Navarra (7.141 euros) y País Vasco (5.564) son, una vez más, las autonomías que más invierten en servicios públicos; en el otro extremo están Andalucía y Castilla-La Mancha.

Estos importes no tienen en cuenta variables demográficas o geográficas, como el número de personas mayores o la despoblación. También hay que tener en cuenta que las comunidades forales tienen un sistema de financiación distinto que les brinda mayores recursos, según los expertos. En todo caso, Bandrés subraya que el nivel de gasto es una decisión que corresponde a cada gobierno autonómico. “Por tanto, a lo que los ciudadanos terminan votando. El sistema de financiación autonómica garantiza a través del Fondo de Garantía una nivelación básica en las prestaciones de educación, sanidad y servicios sociales. Las comunidades forales no entran en estos mecanismos de solidaridad interterritorial”.

En cuanto al gasto en protección social, no todas las autonomías experimentaron incrementos al llegar la pandemia. Los importes en juego, además, son muy inferiores con respecto a sanidad y educación, porque parte de esta inversión le corresponde a la Administración central. Excluyendo los territorios forales, Cataluña es la autonomía que más invirtió (431 euros per capita) y la que más elevó su esfuerzo entre 2019 y 2021, solo por detrás de Canarias (+57%), que sin embargo tenía un nivel de partida tan bajo que sigue a la cola de la tabla. Aragón, País Vasco y Madrid registraron retrocesos; en Baleares, el territorio que menos invierte en este capítulo, la cifra se quedó invariada.

Los aumentos del gasto autonómico en porcentajes de doble dígito solo han sido posibles gracias a las transferencias millonarias brindadas por el Estado para poder contratar personal, comprar equipos y apoyar a las familias y empresas más afectadas ante el tsunami de la covid. “Mientras los Gobiernos regionales tengan suficiencia [de recursos] es más difícil que se llegue a acuerdos de algo tan importante como es el sistema de financiación autonómico”, lamenta De Pablos. “Habría que conservar y revisar los mecanismos de solidaridad entre comunidades. No tenemos solo ciudadanos pobres, sino también territorios pobres”.

El gasto en servicios públicos generales, donde entre otras cosas se contabilizan las transferencias entre administraciones, tuvo un comportamiento muy distinto en función de la comunidad. Navarra, Canarias, Cantabria, Galicia y Castilla-La Mancha se apuntaron retrocesos de hasta el 11%; en La Rioja la partida creció un 58%. Navarra y Baleares son las autonomías que más gastaron en términos per capita el año pasado, con 1.880 euros y 1.824 euros, respectivamente muy por encima de la media nacional (790 euros).

En 2023 las aguas seguirán movidas: la moderación de la inflación no está asegurada mientras continúe el conflicto en Ucrania y todas las casas de análisis prevén una ralentización económica generalizada. El otro elemento de turbulencia son las elecciones locales, regionales y generales que se celebrarán en primavera y otoño. Este escenario apunta a que el gasto continuará empujando al alza, una dinámica que ahora se compensa con aumento extraordinario de la recaudación, que ha batido todos los récords al calor de la inflación.

Los economistas consultados coinciden en que hay que pensar en el largo plazo, centrarse en la eficiencia y poner el foco en los jóvenes, que como nunca antes están sufriendo los estragos de varias crisis económicas seguidas. “Hay países con mayor gasto público que España pero con instituciones públicas más eficientes”, afirma Bandrés. “Hay que ponderar los objetivos y tratar de mejorar la eficiencia del gasto”.