Dos magistrados del Constitucional denuncian que la supresión del impuesto de plusvalía daña de forma injustificada a los ayuntamientos

La sentencia del Constitucional que anula el impuesto de plusvalía cuenta con dos votos discrepantes de los magistrados Cándido Conde Pumpido y María Luisa Balaguer, quienes consideran que el fallo va a dañar de forma injustificada e innecesaria las arcas de muchos municipios “en una situación social y económicamente tan delicada como la actual”. Para ambos magistrados, el tribunal ha tratado de explicar su cambio de criterio sobre la legalidad de este impuesto basándose en la realidad del mercado inmobiliario, sin tener en cuenta que mantuvo el impuesto en otros momentos en que las perspectivas eran peores que las actuales.

El fallo —como anticipó EL PAÍS el pasado 26 de octubre— suprime el mantenimiento del actual sistema objetivo y obligatorio de determinación de la base imponible, “por ser ajeno a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente, vulnera el principio de capacidad económica como criterio de imposición”. Dos de los magistrados del Constitucional —Juan Antonio Xiol y Alfredo Montoya, en estas fechas de baja por enfermedad— se han abstenido de participar en este procedimiento por haber tomado parte en actuaciones inmobiliarias que podrían verse afectadas por la sentencia dictada.

La resolución deja claro que “no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto, que a la fecha de dictarse la misma hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme”, incluyendo tanto las liquidaciones no impugnadas como las autoliquidaciones cuya rectificación no se haya solicitado antes de la fecha de la sentencia, según el texto de la sentencia. Los votos discrepantes basan buena parte de su argumentación en los efectos negativos de esta previsión del fallo, que fue cambiada in extremis, al término de la deliberación, ya que el primer borrador de la sentencia proponía la nulidad diferida del impuesto, para dentro de un año.

El texto de ambos magistrados razona que la sentencia dictada “provoca un vacío normativo innecesario y desequilibrado que beneficiará a quienes, aun habiendo obtenido importantes plusvalías, no se verán obligados a pagar el impuesto, a pesar de que el gravamen pudiera llegar a ser inferior al que resultaría de haber sido gravados atendiendo a la plusvalía efectivamente obtenida”. Destaca asimismo que tampoco se van a ver favorecidos los que pagaron el impuesto sin presentar reclamación ni rectificación de autoliquidación alguna, atendiendo a la situación de confianza legítima que generaron anteriores fallos del tribunal en los que no se cuestionaron los aspectos más básicos del impuesto de plusvalía.

Conde Pumpido y Balaguer subrayan que si como señala la sentencia, la constitucionalidad de la regulación de la base imponible se puede alcanzar articulando un sistema de determinación directa de la base imponible, alternativo al vigente sistema de estimación objetiva, “la solución más adecuada debería haber sido no declarar la nulidad de la norma reguladora de la base, sino dar un plazo al legislador para regular el sistema alternativo, de aplicación retroactiva”. Ello hubiera permitido pedir la devolución del impuesto en todos aquellos casos en los que la cantidad abonada no se adecuase a la plusvalía del terreno efectivamente obtenida.

Los magistrados Conde Pumpido y Balaguer sostienen a este respecto que el Constitucional debería haber tomado en consideración “la importantísima repercusión económica que esta decisión va a causar en los miles de municipios que están a punto de aprobar sus presupuestos para el año próximo; todo ello en una situación social y económicamente tan delicada como la actual”. Añaden que “los criterios fijados hasta la fecha por el pleno (en sentencias precedentes sobre el impuesto de plusvalía) permitían abordar y construir la solución del caso que ha dado lugar a la cuestión de inconstitucionalidad” planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, a raíz de un recurso planteado por una empresa en Benalmádena.

Para los magistrados discrepantes, el tribunal de garantías ha efectuado “un completo cambio de criterio” sobre aspectos nucleares del impuesto de plusvalía sin que exista “una especial justificación” para ello, máxime siendo de “tan alto calado como este”. El voto particular añade que “sin embargo, no encontramos ese motivo en los fundamentos jurídicos de la sentencia, pues no va más allá de insistir en la ‘realidad del mercado inmobiliario y la crisis económica’”, algo “coyuntural y transitorio”. El voto particular subraya que estos factores ya existían en 2017, cuando el tribunal dictó la primera sentencia de una serie de resoluciones advirtiendo a Hacienda de los efectos negativos de la regulación del impuesto. Conde Pumpido y Balaguer subrayan que entonces tal crisis era “más grave y evidente que en la situación actual, cuando los indicadores económicos apuntan, en este aspecto, hacia una senda de normalización”.

También subraya el voto particular de ambos magistrados que no se encuentra en la sentencia “un análisis del contenido de los preceptos declarados inconstitucionales que nos permita discernir por qué el método regulado por el legislador no es acorde, en la generalidad de los casos, con el principio de capacidad contributiva”. A este respecto exponen que la pretensión del legislador no ha sido gravar la ganancia patrimonial efectivamente obtenida, como sucede en el IRPF, “pues ni el hecho ni la base imponible hacen referencia a otra cosa diferente que al incremento de valor del terreno o del suelo, sobre el que en este caso se edificó un inmueble”.

Igualmente se destaca que la sentencia en ningún momento advierte que el impuesto también grava los incrementos de valor de los terrenos que se producen con ocasión de las adquisiciones mortis causa de inmuebles, que han venido constituyendo “aproximadamente la mitad de los hechos imponibles que se realizan, y que sin duda en estos años de pandemia han superado las cifras”. Las plusvalías que se generan por este motivo, a diferencia de lo que sucede con las adquisiciones inter vivos, no se gravan en el IRPF, sino en el Impuesto sobre sucesiones que —según recuerda el voto particular— está altamente bonificado en algunas comunidades autónomas cuando se trata de transmisiones que se producen dentro del ámbito familiar.

Conde Pumpido y Balaguer también dicen discrepar “del razonamiento que hace depender la constitucionalidad del método de determinación de la base imponible de una situación económica coyuntural cuya incidencia no resulta exhaustivamente analizada”. A este respecto argumentan que no puede hacerse depender la constitucionalidad de la base imponible, de una forma tan contundente, de una situación coyuntural como es la del mercado inmobiliario. Pero añaden, en cambio, que “lo que sí cabría reprochar al ente local, en este caso al Ayuntamiento de Benalmádena, es que no adaptase su Ordenanza fiscal a la situación del mercado inmobiliario utilizando los coeficientes” de la propia regulación del impuesto de plusvalía, de acuerdo con el artículo 107.4 de la ley reguladora de las Haciendas Locales.

También explican que “algo similar podemos decir del legislador estatal, que tampoco hizo uso de la facultad que le otorga el mismo precepto cuando señala que ‘los porcentajes anuales fijados en este apartado podrán ser modificados por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado’”. El voto discrepante constata, por tanto, que ha existido una “injustificable pasividad del legislador”, aunque no insisten en ello, porque al respecto “ya se pronuncia con acierto la sentencia”.

El presidente del Constitucional, Juan José González Rivas, ha efectuado a su vez un voto concurrente —de acuerdo con el fallo, pero con argumentos alternativos—, en el que expone que el problema de la configuración del impuesto reside en el tratamiento del suelo urbano en España como una categoría única, sin atender a sus singularidades, al municipio y a la zona en que se halla. En su opinión, el método para cuantificar la variación del valor parte de una premisa inaceptable: que todo el suelo urbano aumenta de valor y lo hace linealmente en todo el territorio en que se aplica este impuesto, lo que hace que este tratamiento igualitario del suelo urbano no sea razonable. Añade que ocurre lo mismo con la disociación del valor del suelo y del valor de la edificación.