Fantasías fiscales

¿Será la próxima recesión peor de lo que se espera? Con el poco espacio que tienen los principales bancos centrales para seguir bajando los tipos de interés, ¿puede la próxima desaceleración cíclica convertirse en debacle? En teoría, la política fiscal podría ayudar a cubrir el vacío. La década pasada vio renacer el entusiasmo por la política fiscal entre muchos economistas y políticos, y es muy probable que cuando llegue la próxima desaceleración, muchos países intenten un control preciso de la economía con medidas presupuestarias (fine tuning). ¿Será lo correcto?

Yo tengo mis dudas. La política fiscal está demasiado politizada para ocupar en forma sistemática el lugar de la moderna banca central independiente y tecnocrática, que hasta ahora ha tenido primacía en lo referido a la estabilización a corto plazo. La política fiscal tiene primacía en lo referido a asuntos fundamentales pero inmensamente contenciosos (en materia de crecimiento, estabilidad a largo plazo y asignación de recursos) que demandan una decisión democrática, al menos en las economías avanzadas. Sin embargo, cuando uno lee ciertas descripciones académicas de la política fiscal como una herramienta tecnocrática objetiva se queda con la sensación de estar viviendo en un episodio de la serie de televisión estadounidense The West Wing [en España, el Ala oeste de la Casa Blanca]

En la aclamada serie, el presidente ficticio de los Estados Unidos es un economista demócrata llamado Jed Bartlet. Hombre bueno y moral, respaldado por auxiliares igualmente bienintencionados y brillantes, Bartlet exhibe un don especial para analizar elaborados consejos de los especialistas y tomar decisiones de política económica inteligentes que encuentran el equilibrio justo entre la eficiencia, la equidad y las realidades políticas. Aunque a menudo le cuesta conseguir la aprobación de las leyes que necesita, Bartlet y su equipo suelen imponerse. Y ya que estamos, los ideólogos de derecha que se le oponen no sólo son mala gente, sino también nulidades intelectuales.

La tesis de que las limitaciones de la política monetaria en un entorno de tipos de interés casi nulos obligan a adoptar una política fiscal más activa también tiene defensores fuera de la economía académica. En muchos bancos centrales importantes se sostiene que en vez de limitarse a su función tradicional de tomar decisiones en materia de gasto público, inversión, impuestos y transferencias, la política fiscal también puede ocupar el lugar de la política monetaria como herramienta para el control preciso de la economía y el combate a la recesión.

En las revistas de la profesión y en los principales encuentros de economistas académicos, uno ve modelo tras modelo de políticas fiscales (estudiadas, confiables, creíbles) al estilo de The West Wing que parecen respaldar esos argumentos. Pero el debate académico reciente casi no menciona cuestiones de economía política que se estudiaron intensamente en los ochenta y noventa, un tiempo en el que se aprendieron enseñanzas que hoy han caído mayoritariamente en el olvido.

Precisamente porque la política fiscal entraña decisiones negociadas que son complejas y muy disputadas (y que de todos modos no suelen sobrevivir a la próxima elección), en la mayoría de los países las políticas de estabilización a corto plazo se delegaron a los bancos centrales. Puede decirse que el moderno banco central independiente y tecnocrático es la mayor innovación en macroeconomía desde los trabajos pioneros de John Maynard Keynes en gestión de la demanda. Los Gobiernos pueden y deben tomar las grandes decisiones sobre la orientación de la política a largo plazo, pero quien piense que las legislaturas serán sistemáticamente capaces de elaborar respuestas precisas a la situación inmediata está viviendo en una realidad alternativa.

Lo cierto es que en la mayoría de los países, hoy la política económica está sumamente polarizada, y las decisiones se toman por mayorías ínfimas. En Estados Unidos, por ejemplo, para los demócratas la política fiscal es sinónimo de aumentar el gasto y las transferencias, mientras que para los republicanos es sinónimo de bajar impuestos para achicar el Estado. Esas diferencias son una receta para una formulación de políticas inestable. Como herramienta de estabilización a corto plazo, la política fiscal supondrá inevitablemente dificultades de temporización y calibración mayores a las de la política monetaria.

Sobre todo en los últimos veinte años, los bancos centrales han sido cada vez más conscientes de que la coherencia, estabilidad y previsibilidad de las políticas es tan importante como cualquier toma de decisiones a corto plazo. Congreso tras congreso, uno escucha a los directivos de bancos centrales sopesar hasta el más mínimo detalle los pros y los contras de cambios en la comunicación y sus efectos sobre las expectativas.

Pero en los artículos académicos al estilo de The West Wing, se da por sentado que las funciones de la política fiscal (el gasto público y la política tributaria) son totalmente estables y predecibles, y que no hay problemas de credibilidad y coherencia.

Es posible que en la próxima recesión, algunos países acierten de vez en cuando a aplicar políticas fiscales con la calibración y la temporización justas. Y es verdad que a veces los bancos centrales se equivocan. Pero la idea de abandonar la división de tareas entre la política fiscal y la política monetaria es ingenua, lo mismo que sostener que el problema de credibilidad de la política fiscal se resuelve dando más importancia a “estabilizadores automáticos” como el seguro de desempleo y las transferencias, que permitirán la introducción de los ajustes necesarios sin intervención de los políticos. La realidad es que los estabilizadores tienen invariablemente efectos sobre los incentivos, y definir el alcance adecuado de cualquiera de ellos es terreno fértil para la disputa política. Pero hay además un problema más básico: los Gobiernos pueden interferir con los estabilizadores automáticos en respuesta a las circunstancias, y a menudo lo hacen.

La solución correcta no es dejar a un lado la política monetaria, sino hallar modos de reforzar su eficacia en un entorno de tipos de interés bajos, tal vez mediante un uso más justo y eficaz de los tipos de interés negativos. Pero mientras eso no suceda, con políticas monetarias restringidas y preponderancia de la política fiscal, sólo cabe esperar una mayor volatilidad del ciclo económico.

Kenneth Rogoff, ex economista principal del FMI, es profesor de Economía y Políticas Públicas en la Universidad Harvard

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Traducción: Esteban Flamini