Condonaciones de deuda, ¿en ningún caso?

Es improbable que sin la condonación de parte de sus deudas las comunidades autónomas más endeudadas puedan volver a los mercados y recuperar una autonomía financiera real. Pero las condonaciones no salen gratis y caso de acordarse habrá de ser el conjunto de los contribuyentes españoles quienes asuman sus costes, probablemente a través de la digestión de la deuda del Estado ya emitida para financiar a las comunidades. Por eso, valorar adecuadamente la necesidad y los riesgos de reestructuraciones que incluyan quitas es muy relevante y requiere analizar con cuidado las causas del endeudamiento, distinguiendo los déficits públicos que se deben a exceso de gasto o a unos bajos ingresos. Descartar a priori categóricamente las quitas por razones de riesgo moral da por supuesto que el mayor endeudamiento se debe solo a un elevado gasto —algo difícil de admitir para administraciones que se han enfrentado a difíciles ajustes—, confundiendo la naturaleza del problema e ignorando que hay comunidades más endeudadas por estar discriminadas en sus ingresos.

Uno de los desacuerdos en el seno de la comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica que más eco ha tenido en los medios se refiere a las soluciones al enorme endeudamiento que acumulan las comunidades autónomas. Toda la comisión está de acuerdo en que la deuda necesitará una reestructuración de plazos y tipos de interés para que las obligaciones puedan ser atendidas, pero no en que deba incluir compensaciones, por el riesgo moral que comportarían. Mi punto de vista —y el de una minoría de la comisión— es que esta posibilidad no debe excluirse a priori si se quiere que todas las comunidades recuperen realmente la normalidad financiera y puedan volver a los mercados, y también por razones de equidad.

En el caso de que la mayor deuda de una comunidad autónoma se deba a un mayor gasto, en efecto, la compensación de deudas puede suponer un riesgo moral pues se traslada a otros agentes las consecuencias de decisiones propias que deben ser asumidas. Pero si ese mayor gasto no ha existido y la causa del mayor endeudamiento está en los menores ingresos, el riesgo es de naturaleza distinta: sin una reestructuración realista que incluya la compensación parcial de sus deudas si es necesaria, es posible que las comunidades más endeudadas no vuelvan a ser financieramente viables, ni se corrijan las consecuencias de las inequidades derivadas de mantenerlas con unos injustificadamente bajos niveles de ingresos por habitante ajustado (la medida que utiliza el sistema de financiación de las necesidades de cada territorio). Esa infrafinanciación se ha prolongado en ocasiones durante décadas, generando diferencias de recursos por habitante que superan los 30 puntos porcentuales entre comunidades de régimen común. Dichas diferencias de recursos condicionan la igualdad de acceso a los servicios públicos de ciudadanos españoles que viven en distintos territorios, pues disponen de una oferta de servicios desigual que no es debida solo al legítimo ejercicio de la autonomía, sino a los ingresos de cada comunidad.

Cuando la infrafinanciación es la causa fundamental de los mayores déficits e incumplimientos de ciertas comunidades y de sus actuales niveles de endeudamiento, como de hecho sucede, negar categóricamente las condonaciones aduciendo genéricos problemas de riesgo moral no responde a un diagnóstico preciso de las causas del problema. Tampoco reconoce sus consecuencias: perpetuar la injusticia que representa la infrafinanciación y amenazar durante las próximas décadas la sostenibilidad del estado de bienestar en ciertas comunidades, impidiendo que sus prestaciones sean similares al resto. Así sucederá si, como ha señalado la AIReF, se ven obligadas a obtener superávits mucho mayores que otras que siempre gastaron más pero no están tan endeudadas porque tuvieron más ingresos. Se trataría de un escenario incompatible con el encargo que la Conferencia de Presidentes hizo a la comisión de expertos: contemplar conjuntamente la sostenibilidad del estado de bienestar y la reforma de la financiación autonómica, fundamentándola en los principios de solidaridad y suficiencia de recursos.

Otra razón importante para no excluir a priori las condonaciones es el realismo financiero. Si se quiere poner fin a los mecanismos extraordinarios de financiación creados por la Administración General del Estado para que las comunidades autónomas pudieran respirar también el oxígeno proporcionado por la política monetaria del BCE de bajos tipos de interés, sus cuentas habrán de resultar viables para los mercados. Para serlo, las comunidades habrán de tener capacidad de generar ingresos capaces de cubrir sus gastos y soportar las cargas de sus deudas. Pero la mayoría de comunidades tienen en la actualidad ratios deuda/ingresos muy superiores a los que infunden confianza a los inversores y deberían reducirlas mediante superávits primarios duraderos. Salvo que el nuevo modelo ofrezca incrementos extraordinarios de ingresos que hicieran fácil atender los intereses y amortizaciones de las deudas, para obtener superávits las comunidades más endeudadas estarían obligadas a ajustar sus gastos a la baja sustancialmente, reduciendo los niveles actuales de los servicios públicos.

Por último, es necesario considerar las causas del fuerte endeudamiento del conjunto de las comunidades de régimen común a partir de 2009. La deuda se triplicó desde esa fecha hasta 2016, pero la razón fundamental no fue un incremento de los gastos, sino la caída de los ingresos tributarios al llegar la crisis y la limitada autonomía tributaria de las comunidades para responder a la misma. La consecuencia ha sido mayores déficits, pese a realizar las comunidades ajustes de gastos significativos en los servicios del estado de bienestar claramente mayores que las Administraciones Centrales. Para mantener los gastos en los servicios sanitarios, educativos y de protección social de las comunidades en sintonía con las necesidades derivadas de la evolución de la población y su composición por grupos de edad, se hubieran necesitado 191.000 millones de euros más de los que el sistema de financiación ha proporcionado en ese periodo. Esa insuficiencia basta para explicar el incremento de la deuda, que ha sido de 174.000 millones de euros en esos años. A la vista de estos datos, hablar solo de un problema de riesgo moral confunde porque los gobiernos regionales en estos años no se han endeudado por ser más propensos al gasto, sino para mantener los servicios públicos en niveles no demasiado alejados de los de 2009. Si hubieran evitado el endeudamiento ajustando sus gastos a sus ingresos sin incurrir en déficits, en 2015 —cuando ya se había producido una importante recuperación de la recaudación— su gasto por unidad de necesidad hubiera retrocedido al nivel de ¡2003!

Francisco Pérez es catedrático de la Universidad de Valencia, director del Ivie y miembro de la Comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica.