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“Habría que crear una hucha regional para cuando las cosas vayan mal”

El director de Fedea promueve el debate sobre la reforma de la financiación autonómica, uno de los retos para el próximo Gobierno

Ángel de la Fuente, director de Fedea
Ángel de la Fuente, director de Fedea

Ángel de la Fuente (Gijón, 1962), director de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), un laboratorio de ideas patrocinado por las grandes empresas del Ibex 35, está promoviendo en los últimos meses un movimiento para reformar el sistema de financiación autonómica a través de un modelo técnico que huya de las componendas políticas. El actual sistema de reparto del dinero entre las comunidades es un mecanismo parcheado por las sucesivas reformas. "Es complejo, opaco, arbitrario y desigual", lanza para explicar la debilidad de un sistema que recibe críticas de todas las autonomías. Todos los territorios se sienten maltratados, lo que en realidad refleja que muchas de las quejas esconden detrás un motivo político.

El pasado martes organizó un encuentro de trabajo en el que participó una veintena de los más prestigiosos expertos en esta cuestión y en la que intervinieron representantes de los principales partidos políticos. Esa misma tarde, en su despacho de la fundación, recibe a EL PAÍS. "Intentamos que se discuta sobre financiación autonómica y recoger las ideas que creemos que pueden ser útiles al sistema para trasladarlas a quien decide", explica mientras bebe café en una taza de los Beatles. "En realidad no tengo muchas esperanzas de que nos vayan a hacer caso en un sentido literal", admite con cierta resignación. Pero remacha que sí tiene "la esperanza" de que el trabajo que están realizando sirva para que el próximo modelo sea mejor que el que resultaría si no se hubiera promovido todo este debate.

El reparto actual es una lotería que reordena a las comunidades de manera arbitraria

Pregunta. ¿Por qué es tan urgente renovar el sistema de financiación autonómica?

Respuesta. No lo es. Es más importante hacerlo bien que hacerlo rápido.

P. Hay quien dice que el actual sistema no ha funcionado por la crisis.

R. Los sistemas de financiación autonómica son básicamente mecanismos de reparto. Si hay poco que repartir, nadie está contento pero eso no quiere decir necesariamente que el sistema sea malo o bueno. Si hubiéramos crecido al 5%, habría muchas menos quejas, pero el sistema seguiría siendo malo, entre otras cosas porque es poco equitativo y genera problemas serios de incentivos para los gobiernos autonómicos.

P. ¿No le sorprende que los partidos políticos hayan pasado casi de puntillas en sus programas electorales sobre la financiación autonómica?

R. No. En las últimas elecciones ya lo hicieron. Supongo que es un asunto complicado para una campaña electoral porque en el momento en que uno empieza a concretar es casi seguro que en algún sitio se te enfadan.

P. Ha presentado una propuesta sobre la reforma del sistema de financiación, ¿en qué consiste?

Defiende que las comunidades tengan un tramo del IVA que puedan subir o bajar de forma colegiada

R. Hay dos cosas distintas. La primera es una propuesta específica sobre el núcleo de un nuevo modelo. Lo escribí como punto de partida para la discusión en el encuentro de S´Agaró (Girona) [Una reunión celebrada en febrero en el que participó más de una veintena de expertos y algunos representantes políticos para debatir sobre el tema]. De este encuentro sale también el germen de lo que podría ser un consenso sobre las grandes líneas de la reforma. Esta segunda propuesta es la más importante y en ella llevamos trabajando varios meses, comenzando en S'Agaró y siguiendo con una serie de reuniones que estamos organizando en distintas ciudades españolas en colaboración con la Fundación Olof Palme y otras instituciones como el Círculo de Economía y el Observatorio Económico de Andalucía.

P. Cuáles son los puntos mínimos de acuerdo para reformar la financiación.

R. Primero, hay que simplificar el sistema para que se pueda explicar a la gente. Segundo, el reparto tiene que ser más equitativo que el actual. Esto tiene dos dimensiones. Por un lado hay que reducir la desigualdad, que ahora es muy alta. El índice de financiación por habitante ajustado varía entre el 124 de Cantabria y el 93 de la Comunidad Valenciana. Por tanto, hay 30 puntos de diferencia dentro de las comunidades de régimen común, que pasan a ser más de 100 si consideramos a las comunidades forales. Por otro lado, el reparto actual es una especie de lotería que reordena a las regiones de manera arbitraria. Muchos somos partidarios de la igualdad total en financiación por habitante ajustado, pero si eso no es posible entonces la desigualdad que quede tras aplicar el sistema tiene que reflejar la desigualdad de origen en términos de recursos tributarios. Esto es lo que se llama el principio de ordinalidad: que el sistema no cambie el orden, de la misma forma que el IRPF no cambia la ordenación por renta de contribuyentes. Tercero, hay que eliminar un déficit de autonomía y responsabilidad fiscal por parte de las comunidades autónomas que limita su margen de actuación y les da incentivos para gastar más de la cuenta. Y cuarto, hay que diseñar un mecanismo razonable de reparto vertical de recursos.

Hay que simplificar el sistema para que se pueda explicar a la gente

P. ¿Cuál es el mayor error del sistema actual?

R. Seguramente la maraña de fondos "verticales" que transfieren recursos estatales a las comunidades con criterios discutibles y contradictorios entre sí y termina generando un reparto aparentemente arbitrario de recursos.

P. Cómo se podría diseñar mejor este reparto.

R. Habría que eliminar los Fondos de Suficiencia, Competitividad y Cooperación y repartir sus recursos a través de un único fondo de nivelación vertical que reduzca en la medida de lo posible la desigualdad que quede tras aplicar el Fondo de Garantía. Con eso, la desigualdad se reduciría en un 70% o un 75%.

P. El documento que ustedes presentaron en S´Agaró enumera varias propuestas para dar más capacidad tributaria a las comunidades.

No soy partidario de compensar retroactivamente a las comunidades que tienen un déficit de financiación.

R. Sí, ese fue un tema en el que no llegamos a un acuerdo y por eso el documento enumera varias opciones sin decantarse por una de ellas. La cuestión es cómo les damos a las comunidades autónomas más control sobre sus ingresos para luego exigirles más responsabilidad sobre sus gastos. Las comunidades ya tienen bastante margen de actuación en el caso de los impuestos directos (IRPF, Patrimonio, Sucesiones etc) y algunos indirectos. Los grandes impuestos sobre los que no pueden actuar son el IVA y los especiales. Pero hay un problema técnico puesto que la UE no nos deja tener tipos distintos dentro del mismo país. Una solución consistiría en crear tramos autonómicos del IVA y especiales y permitir que las comunidades, actuando de forma colegiada, fijen los correspondientes tipos que tendrán que ser iguales en toda España.

P. Pero habría comunidades que se escudarían en las otras... se opondrían para sacar tajada política pero se beneficiarían de la decisión de las demás

R. Exacto, ese es un problema importante. Otro sería como articular legalmente la decisión colegiada de las autonomías.

El Gobierno tendría que haber intervenido un Ayuntamiento mediano para lanzar una advertencia: Si incumples pasan cosas desagradables

P. Había otras propuestas alternativas como ceder el 100% del IRPF.

R. A cambio de devolver al estado los impuestos indirectos. Esta opción tiene la ventaja de que los tipos de IRPF pueden ser distintos, con lo que las comunidades tendrían bastante más margen de actuación que con el IVA colegiado. Pero tendría también un inconveniente muy importante: puesto que el IRPF es el mayor instrumento redistributivo por el lado de los ingresos, dejar al Estado sin nada que decir sobre él no parece una buena idea. La mayor parte de nosotros no seríamos partidario de esta fórmula.

P. También se ha hablado de copagos. En público casi nadie los quiere y en privado los ven inevitables.

R. Aquí hay dos cuestiones distintas: una tiene que ver con la existencia de los copagos y otra con quién los controla. A mucha gente le preocupa que los copagos puedan excluir a los más necesitados de ciertos tratamientos o servicios, pero eso se puede evitar sin demasiados problemas ligándolos al nivel de renta. Si se diseñan bien, pueden ser muy útiles porque son una de las pocas herramientas que puede actuar sobre la demanda. En relación con la segunda cuestión, lo lógico es que el copago esté en manos de quien gestiona el servicio, esto es, de las comunidades autónomas.

P. Las comunidades ya tienen capacidad tributaria en IRPF y sucesiones. No las han usado o las ha usado mal porque el impuesto de sucesiones, por ejemplo, lo han convertido en un galimatías.

R. Las han usado poco y mal. En primer lugar porque prefieren pedir dinero a Madrid antes que aumentar sus impuestos. Como la cosa les ha funcionado, lo de subir impuestos se ha convertido en un último recurso y sólo se ha empezado a hacer en serio en un momento de crisis muy aguda. En segundo lugar, hay algunos impuestos, como el de sucesiones, que no son buenos candidatos a ser descentralizados. Seguramente sucesiones debería ser un impuesto estatal. Si queremos que siga siendo autonómico quizás convenga fijar algún tipo de límite a la baja.

P. Hay quien sostiene que los ingresos de las comunidades deben ser más estables y menos sensibles al ciclo.

Se podría reducir en un 75% la desigualdad entre las regiones con un único fondo de transferencia verticales

R. Los ingresos, y los gastos, de las comunidades son bastante menos cíclicos que los de la Administración Central, pero es verdad que habría que dar a las comunidades autónomas mejores instrumentos para alisar el gasto a lo largo del ciclo. No se pueden cerrar colegios y hospitales cada vez que entramos en una recesión.

P. ¿Y cómo se evita eso?

R. Creando fondos de estabilización presupuestaria para las autonomías, esto es, dándoles una hucha en la que cada una pueda guardar parte de sus ingresos durante la parte alta del ciclo y sacarlos en la parte baja para mantener sus niveles de servicio.

P. ¿Cómo se aumenta la responsabilidad fiscal de las comunidades?

R. La cuestión es cómo restablecer un vínculo claro entre impuestos y prestaciones que sería el freno natural a la tentación de gastar más de los gobiernos autonómicos. En el actual modelo, este nexo se ha debilitado mucho porque la experiencia les dice a los Gobiernos regionales que siempre pueden obtener más recursos del Ejecutivo Central sin coste político. Darle la vuelta a la situación será complicado. Para ello, primero hay que darles más instrumentos de ingreso para que no tengan la excusa de que ellos no pueden obtener todos los recursos que necesitan. Segundo, sería bueno que los ciudadanos tuvieran una idea más clara de a dónde va a parar su dinero para que puedan votar en consecuencia. En los temarios de secundaria debería de haber bastante más material sobre el funcionamiento del estado autonómico. Buena parte de los españoles sigue pensando que pagan impuestos a "Hacienda" y que el Estado sigue encargándose de la educación y la sanidad... y eso hace muy difícil asignar responsabilidades a cada administración. Finalmente, hay un problema de reputación. El Gobierno central debe dejar claro que no va a dar a las comunidades más dinero del que les toca, o al menos, que si hay un rescate, éste tendrá consecuencias desagradables.

P. Existe cierto consenso en que el sistema de entregas a cuentas, que se liquida con dos años de retraso, se puede mejorar fácilmente. ¿Por qué no se hace?

R. Sería muy fácil pero hay comunidades que no quieren porque les generaría problemas de tesorería. Sería perfectamente viable que conforme entra el dinero en caja se envíe a donde toca. Pero esto generaría unos flujos de ingresos muy irregulares. Muchas comunidades prefieren un sistema que les dé estabilidad, en el que cobran lo mismo todos los meses y saben de un año para otro cuánto van a recibir. Se quejan ahora cuando el ciclo está cambiando para mejor y el aumento de ingresos tarda algo más en llegarles, pero no se quejaron en 2008 y 2009 cuando era al revés y el sistema les dio mucho más de lo que les tocaba.

P. Uno de los problemas del sistema español son las cláusulas de statu quo que han tendido a perpetuar las desigualdades iniciales del sistema al impedir que nadie pierda con cada reforma. ¿Cómo hacer que una comunidad acepte perder?

R. La idea es introducir periodos de transición para que ninguna pierda en términos absolutos, pero es verdad que algunas tienen que perder en términos relativos para que otras que están peor pueden mejorar. Si le damos a cada comunidad poder de veto, nunca arreglaremos el problema. Además, apelo al interés colectivo inteligente. Todas las comunidades tienen interés en que el sistema funcione bien y sea sostenible. Vamos todos en el mismo barco.

P. ¿Cree que algunas comunidades como la Comunidad Valenciana, Murcia... que arrastran déficit históricos de financiación deberían tener alguna compensación?

R. El sistema debería arreglarse lo antes posible para que tengan una financiación más justa. Pero no soy partidario de compensarles retroactivamente. En su día firmaron los sucesivos acuerdos y aceptaron la obligación de ajustarse a lo que les daba el sistema. Si ahora los rescatamos, agravaremos aún más los problemas de incentivos que ya tenemos porque siempre será posible encontrar alguna excusa plausible para pedir más dinero al centro.

P. Algunas comunidades reclaman un reparto más equitativo de los objetivos de déficit. ¿Qué opina?

R. Las comunidades reclaman unos objetivos de déficit más laxos para ellas, que no es lo mismo. El déficit es una herramienta para alisar el gasto sobre el ciclo y por lo tanto debería repartirse teniendo en cuenta no el volumen de gasto per se, sino el grado de sensibilidad al ciclo de los gastos e ingresos de las administraciones. El Estado es el que tiene los ingresos y gastos más cíclicos, fundamentalmente porque es el que se queda con casi todo el impuesto de sociedades y el que paga las prestaciones por desempleo. Por lo tanto, me parece bien que sea él el que tiene el grueso de la capacidad de endeudamiento.

P. El FLA nació como algo transitorio y se ha convertido en algo casi estructural. ¿Qué debería hacerse con este instrumento?

R. Debería eliminarse poco a poco porque se trata de una ayuda poco transparente a las comunidades autónomas que se reparte de una forma injusta y que además genera grandes problemas de incentivos y deja a las comunidades en una posición excesivamente dependiente del Gobierno Central. Para ello, habría que ir subiendo los intereses que se pagan, que ahora son básicamente cero, hasta llegar a los tipos de mercado para que las comunidades vayan teniendo incentivos para desengancharse. Y por supuesto, habría que dejar de financiar los excesos de déficit por encima del objetivo fijado.

P. ¿Por qué es tan difícil reformar el sistema de financiación? ¿Se debe a las diferencias políticas entre partidos?

R. Yo tengo la impresión que el problema fundamental es el conflicto de intereses entre territorios y no las diferencias políticas entre partidos. Creo que sería mucho más fácil poner de acuerdo a los grandes partidos que a las comunidades autónomas. Eso no quiere decir que no haya que escuchar a las comunidades autónomas, pero no podemos darles poder de veto.

P. El Gobierno aprobó una nueva ley de estabilidad presupuestaria que apenas aplica. Las comunidades siguen presentando grandes desajustes presupuestarios. ¿Sirve de algo?

R. La actual Ley de Estabilidad está bastante bien porque da al Gobierno Central instrumentos potencialmente efectivos para obligar a las administraciones territoriales a cumplir con sus obligaciones presupuestarias, lo que no sucedía en las versiones anteriores de la ley, que se limitaban básicamente a expresar deseos piadosos. Entre los instrumentos hay multas y la posibilidad de intervención pero también un techo de gasto que te obliga a ahorrar cuando las cosas van bien. Es la clave para que las cosas puedan cuadrar a lo largo del ciclo, porque recortar es siempre complicado.

P. Pero el Gobierno apenas ha usado las sanciones

R. Efectivamente, ha faltado la voluntad política y es una lástima, aunque por supuesto, la ley hay que aplicarla con prudencia. Intervenir Cataluña o Andalucía serían palabras mayores. Pero hubiese tenido sentido intervenir algún ayuntamiento mediano para enviar el mensaje de que si incumples repetidamente tus obligaciones presupuestarias llega un momento en el que empiezan a pasar cosas desagradables.

P. Europa sigue exigiendo ajustes presupuestarios y aunque la economía crece, España sigue con fuertes restricciones presupuestarias. Tradicionalmente las reformas del sistema de financiación se han saldado con más dinero por parte del Estado. Cómo será posible ahora un acuerdo si no hay mucho margen.

R. Mejor que no haya margen porque en caso contrario tendríamos un nuevo regalo sin contrapartidas a las comunidades autónomas para engrasar el acuerdo.

P. ¿Cree que el trabajo que están haciendo servirá para algo?

R. Parte de la misión de Fedea consiste en promover la discusión sobre políticas públicas y en ofrecer propuestas constructivas que incorporen las cosas que hemos ido aprendiendo los economistas. Eso es lo que estamos tratando de hacer en el caso de la financiación autonómica: enriquecer la discusión, recoger ideas que puedan ser útiles y trasladarlas a quienes deciden. No tengo muchas esperanzas de que nos vayan a hacer caso en un sentido literal. Pero si tengo la esperanza de que nuestro trabajo ayude a que el próximo sistema sea un poco mejor.