Una cuestión de equidad

El Gobierno central ha aprobado un proyecto de reforma del IRPF cuya característica esencial es que separa la tributación de las rentas del capital de la tributación de las restantes rentas (trabajo y actividades). Para las rentas que no son del capital se establece una escala progresiva que va desde el 24% al 43% Las rentas del capital se gravan de forma proporcional a un tipo, el 18%, que está incluso por debajo del mínimo aplicable a las del trabajo y actividades. Con esto, el IRPF del Estado quiebra la naturaleza del impuesto (porque deja de gravar de forma progresiva la renta global de los contribuyentes) y bonifica sustancialmente a las rentas del capital frente a las del trabajo. Por extensión, beneficia a las rentas altas frente a las medias y bajas. En cierta forma, retorna a la situación previa a la creación del IRPF en 1979, cuando trabajo y capital se gravaban separadamente.

El fraude es el problema esencial del IRPF en los tres territorios. Algunas de sus modalidades son ya estructurales

Junto a la separación de fuentes de renta, la reforma del Estado vuelve a trasladar las deducciones familiares (ascendientes, hijos, etc.) de la base a la cuota (en los territorios forales estas deducciones siempre han estado en la cuota). La reforma se complementa con otras medidas de menos calado. Entre ellas, limitar la cuantía y endurecer la condiciones para aplicar la deducción por planes de pensiones, introducir una deducción por adquisición de seguros de dependencia y modificar la estructura de la escala de tipos (se aumenta el mínimo exento, pero se incrementa el tipo marginal mínimo del 15% al 24% y se reduce el máximo del 45% al 43%. El número de tramos se reduce de 5 a 4).

Ante la reforma del Estado los territorios forales tienen dos opciones. La primera es, al igual que se ha hecho en el pasado, replicar lo esencial de las reformas del Estado, manteniendo algunos detalles diferenciales. La segunda, ejercitar plenamente la capacidad normativa y llevar a cabo una reforma que no sea regresiva y afronte los problemas de equidad que tienen los IRPF de los tres territorios.

Lo razonable es, evidentemente, adoptar la segunda estrategia porque, entre otras cosas, lo que el Estado ha hecho es, con el pretexto de unas ganancias de eficiencia más que dudosas (y que se podían haber obtenido de otra forma), realizar una reforma fiscal regresiva que, además, quiebra la naturaleza del IRPF

Dado lo anterior, la reforma del IRPF de los territorios forales debería girar en torno a tres líneas básicas. Primero, reducir el fraude estructural que hay en este impuesto. Segundo, que el IRPF sea justo con el contribuyente y grave únicamente los incrementos reales de renta. Tercero, lograr la equidad horizontal entre contribuyentes; esto es, eliminar los privilegios injustificados, y garantizar que los contribuyentes que tienen la misma renta paguen los mismos impuestos.

El fraude es, sin duda, el problema esencial del IRPF en los tres territorios. En realidad, determinados tipos de fraude se han convertido en estructurales. El más importante, la infradeclaración sustancial y sistemática de las rentas empresariales y profesionales. Este fraude estructural es el que socava el impuesto no sólo por la pérdida de ingresos que causa sino, lo que quizá más importante, por la frustración que transmite al contribuyente que paga lo que debe. Esta frustración se acentúa porque, con frecuencia, al fraude en el IRPF se añade otro en el cobro de prestaciones públicas reservadas a rentas bajas. Es, por tanto, prioritario adoptar las medidas normativas (en el IRPF u otros impuestos) y de gestión necesarias para que defraudar deje de ser un ejercicio rentable. Y esto debería hacerse incluso si lo que se gastara en combatir este fraude fuera elevado en relación a lo que se recauda.

Ser justo con el contribuyente significa no gravarle como renta lo que son meras compensaciones por la inflación. Por ello es necesario, en primer lugar, indiciar la escala de tipos y las deducciones (esto es, que el tamaño de los tramos y la cuantía de las deducciones aumente todos los años como la inflación). Al mismo tiempo, no se debería gravar aquella parte de los intereses que es compensación por la inflación, y, por supuesto, en el cálculo de las plusvalías, se debería mantener la actualización de los valores de adquisición de los activos.

Por otro lado, la equidad horizontal exige que se eliminen los privilegios que tienen algunos tipos de rentas. Por ejemplo, la exención de plusvalías en la vivienda propia (si se reinvierte) no sólo es inequitativa (¿por qué no se eximen las plusvalías en acciones o los rendimientos del trabajo si se dedican a comprar una vivienda?) sino que favorece un juego de la pirámide inmobiliaria que encarece el precio de las viviendas. Las deducciones por planes de pensiones, además de ser de dudosa utilidad social, son costosas y tremendamente regresivas. Y algo similar se puede decir de las deducciones a los propietarios de inmuebles que los alquilan. Las deducciones por adquisición de vivienda, aunque necesarias en el corto plazo, deben seguir moderándose. Finalmente, no debe haber rentas exentas, las plusvalías a más de un año deben retornar a la base general y se debe unificar el tratamiento de todas las rentas del capital.

En suma, la reforma del Estado, por inequitativa, debería dar lugar a un IRPF propio de los territorios de la comunidad autónoma del País Vasco (CAPV) diferenciado del estatal, en el que se diera prioridad a la igualdad de todos los contribuyentes ante la ley fiscal. Esta búsqueda de la igualdad debería empezar por combatir eficazmente el fraude estructural y continuar con las reformas necesarias para que los impuestos fueran justos con cada contribuyente y entre contribuyentes.

Ignacio Zubiri es catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco.