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Reportaje:LA REFORMA DEL ESTATUTO CATALÁN

Expertos constitucionalistas avalan el encaje del término "nación"

Varios catedráticos cuestionan que el Estatuto comprometa las inversiones del Estado y obligue a conocer el idioma catalán

Seis catedráticos de derecho constitucional han opinado sobre tres de los puntos más polémicos del nuevo Estatuto catalán. Excepto uno, todos consideran como mínimo extraño el apartado que garantiza inversiones del Estado en Cataluña los próximos siete años. Los expertos consultados son: Pedro González-Trevijano, rector de la Universidad Rey Juan Carlos; Gerardo Ruiz Rico, catedrático de la Universidad de Jaén; José Luis Cascajo Castro, catedrático de la Universidad de Salamanca; Miguel Revenga, catedrático de la Universidad Carlos III; José Asensi, catedrático de la Universidad de Alicante; y Enoch Albertí, catedrático de la Universidad de Barcelona.

Las preguntas son éstas:

1. ¿Qué efectos jurídicos tiene la definición de Cataluña en el Preámbulo?

2. El artículo 6 recoge esta frase: "El catalán es la lengua oficial de Cataluña. También lo es el castellano, que es la lengua oficial del Estado español. Todas las personas tienen derecho a utilizar las dos lenguas oficiales y los ciudadanos de Cataluña el derecho y el deber de conocerlas. Los poderes públicos de Cataluña deben establecer las medidas necesarias para facilitar el ejercicio de estos derechos y el cumplimiento de este deber". ¿Qué encaje constitucional tiene este apartado?

3. El Estatuto garantiza inversiones del Estado en Cataluña equivalentes a la aportación de esta comunidad en el PIB para los próximos siete años. ¿Se puede regular de forma tan concreta la financiación autonómica en un Estatuto?

- 1ª Definición de Cataluña

González-Trevijano. Me sigue pareciendo inapropiada la enunciación explícita de Cataluña como nación, por más que se recoja sólo en el preámbulo, dado el valor histórico, simbólico y político del mismo, aunque no tenga eficacia jurídica inmediata; y, asimismo, recoger una enunciación de sentimientos como la presente no deja de ser una extraña declaración de meros perfiles subjetivos que no casa con lo que es el contenido de una disposición jurídica.

Ruiz. Creo que la decisión de incluir en el Preámbulo del Estatuto de Cataluña una referencia a la "nación" no tiene por qué entrar en contradicción con el concepto de "nación española" que aparece en el artículo 2 de la Constitución. En primer lugar, su ubicación en el Preámbulo, y no en el articulado, permite dudar de su virtualidad jurídica. Este tipo de cláusulas meramente declarativas sólo son empleadas como elementos interpretativos de las normas, sin capacidad para invalidarlas.

Cascajo. Podría servir, en términos jurídicos, para orientar al intérprete acerca de todo un orden de presunciones, que pretenden deducirse de la formación histórica de la autonomía catalana entendida como un fin en sí misma. De este modo podría quedar afectada correlativamente, la interpretación de los elementos de identidad común propios de la Nación española, que subyacen en el silenciado principio unitario, auténtica columna vertebral de todo el ordenamiento jurídico en su conjunto.

Revenga. Los Preámbulos de las disposiciones legales no tienen, por regla general, eficacia normativa directa. La tienen sólo a efectos interpretativos de lo que disponen las normas propiamente dichas. Y en el caso del Proyecto de Estatuto se trata de una fórmula de compromiso que aúna, a mi juicio con acierto, un componente emotivo de la identidad nacional de Cataluña, junto con el reconocimiento de que el mismo se expresa en la forma prevista por el artículo 2 de la Constitución: la pactada en su día por el titular del poder constituyente, esto es, por el pueblo español.

Asensi. Es notable la modificación que experimenta en este punto el texto original remitido por el Parlament de Catalunya despejando las dudas que a nivel simbólico, político e incluso jurídico pudieran haberse planteado. Como es propio de un Preámbulo, simplemente se relatan aquí determinados hechos y declaraciones realizadas por el Parlament afirmando el carácter nacional de Catalunya, aunque a la hora de establecer la denominación constitucionalmente relevante, ésta de reconduce a la de "nacionalidad" que prevé el artículo 2 de la Constitución española, por lo que no cabe duda de su adecuación a la literalidad y al espíritu de la Constitución. En todo caso, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional (36/81), el Preámbulo de una Ley carece de valor normativo, y tampoco es susceptible de impugnación ante él.

Albertí. El texto acordado del Preámbulo expresa el hecho objetivo de que el Parlamento catalán ha definido Cataluña como nación. El Estatuto reconoce políticamente este hecho, y está por tanto operando un reconocimiento indirecto del carácter nacional de Cataluña, aunque tal reconocimiento tiene sólo valor político y simbólico, sin que se desprendan de él consecuencias jurídicas. En el mismo texto queda claro que este carácter nacional de Cataluña es compatible con la definición de algunas comunidades como nacionalidades en el art. 2 de la Constitución, y por tanto con la organización de Cataluña en comunidad autónoma en el marco de la Constitución.

- 2ª Deber de conocer el catalán

González-Trevijano. El parámetro de constitucionalidad preservable debe ser el artículo 3 de la Constitución. De su lectura y correcta interpretación son exigibles a los poderes públicos dos principios de actuación. Primero, la preservación del castellano como lengua oficial del Estado, con independencia de, por supuesto que sí, el reconocimiento y tutela más generosos de las lenguas de las respectivas comunidades autónomas. Por ello, conductas, tanto por acción como por omisión, que de facto amparan inadecuadas políticas de inmersión lingüística no tienen cabida constitucional. Y, segundo, el único deber constitucional -y no se olvide derecho- se refiere al castellano por mandato constitucional, no siendo acertada en el caso catalán la existencia de un deber aunque sea impropio.

Ruiz. De una parte, el acuerdo entre el PSOE y CiU intenta plasmar en el plano estatutario una "preferencia" del catalán en las administraciones y medios de comunicación que me parece contraria al modelo equilibrado de cooficialidad lingüística regulado en la Constitución. No obstante, es más dudosa la inconstitucionalidad del texto en lo que se refiere al uso del catalán como lengua vehicular en la enseñanza, ya que en el fondo no hace sino recoger en este tema la doctrina -discutible, a mi juicio- del propio Tribunal Constitucional (TC). Sobre la imposición de un "deber" estatutario de conocer el catalán, la contradicción resulta más evidente, con independencia del grado de generalidad de esa obligación y del alcance real que pueda llegar a tener tanto en las relaciones entre particulares como en las Administraciones Públicas, especialmente algunas del Estado.

Cascajo. En principio tendría el mismo encaje que la propia Ley de política lingüística de 1998, no recurrida ni cuestionada ante el Tribunal Constitucional. Pero cabe discutir la conveniencia de configurar, estatutariamente, el nuevo deber lingüístico del conocimiento del catalán, aunque se trate de un deber imperfecto, en el sentido de que su incumplimiento no acarrea sanciones. La garantía jurídica del derecho constitucional al uso del castellano podría haber sido más cuidadosa con el modelo de pluralismo lingüístico y perfecta cooficialidad, consagrado en la norma fundamental

Revenga. Tiene un encaje perfectamente compatible con el reconocimiento de la oficialidad de diversas lenguas de España en el artículo 3 de la Constitución. Si de lo que se duda es de la categoría de "deber", aplicada al conocimiento del catalán, debe tenerse en cuenta que el propio Estatuto reconoce a todos el derecho a no ser discriminado por razones lingüísticas. A mi juicio se trata simplemente de reforzar el estatuto de la cooficialidad de las dos lenguas en la Comunidad Autónoma de Cataluña, en la línea emprendida hace años por la Ley de política lingüística, cuya constitucionalidad fue confirmada por el Tribunal Constitucional

Asensi. Los puntos más destacados de esta disposición son, por una parte, la definición del catalán como lengua vehicular y preferente, y por otra, la cuestión de la obligatoriedad de conocer el catalán, como idioma oficial, además del castellano. Respecto a la primera cuestión hay que decir que ya el TC tiene declarado, con ocasión de examen de la ley catalana de normalización lingüística que, en el ámbito del proceso educativo, la lengua vehicular (en este caso el catalán) puede considerarse como lengua preferente. Respecto de la segunda, cabe la duda de si el deber de conocer la lengua oficial de una Comunidad Autónoma es conforme con el artículo 3º de la Constitución, que sólo habla de tal obligación respecto del castellano. El TC se pronunció en contra de un texto similar de una ley gallega, pero atendiendo a que tal deber no se apoyaba en el propio Estatuto de Autonomía de Galicia. Por tanto, tal doctrina no puede aducirse en este caso como tacha de inconstitucionalidad, y queda abierta la cuestión, que deberá resolver el Tribunal en caso de impugnación de la norma. Por otra parte, hay que leer el párrafo siguiente, que establece el derecho de todo ciudadano de conocer y emplear las dos lenguas.

Albertí. Este artículo establece el régimen de oficialidad del catalán en Cataluña, al amparo de la habilitación contenida en el art. 3 de la Constitución, que remite su regulación a los estatutos de autonomía. Respecto del deber de conocimiento del catalán para los ciudadanos de Cataluña, quizá la cuestión más debatida, el Estatuto equipara el trato del catalán respecto del castellano. Hay que tener en cuenta que tal deber, como ha dicho el Tribunal Constitucional en relación al castellano, es sólo una presunción de conocimiento, que cede cuando la persona desconoce efectivamente la lengua y pueden resultar afectados sus derechos fundamentales, y que en ningún caso impide ejercer el derecho de utilizar la otra lengua.

- 3ª Inversiones en Cataluña

González-Trevijano. No me parece correcta la pormenorización de la financiación autonómica, cualquiera que sea su modalidad, en el texto de un Estatuto de Autonomía. Tal proceder excede, a mi juicio, lo que es la naturaleza propia de un Estatuto, y lo que debe ser el tratamiento conjunto e integrado con carácter multilateral del régimen de financiación autonómica de las comunidades autónomas con el Estado. Todo ello consecuencia de una inadecuada relación bilateral Estado / comunidad autónoma.

Ruiz. No me parece acertado incluir en el Estatuto de Autonomía un método concreto de inversión pública del Estado en Cataluña. Con independencia de la opción elegida y del criterio que se adopte (población o PIB), los estatutos no son el lugar idóneo para fijar los compromisos económicos del Estado con las comunidades autónomas. Primero por su rigidez normativa, ya que no se pueden modificar fácilmente y requieren consensos políticos difíciles de alcanzar, lo que puede llegar a producir una "inadaptación" del Estatuto a futuras realidades sociales y económicas no previstas hoy. Por otra parte, no creo que encaje bien con el principio de igualdad interterritorial establecido en nuestra Constitución.

Cascajo. No parece normal introducir en el Estatuto normas jurídicas de este tipo que consagran compromisos políticos de futuro. No parece tampoco que esta disposición esté muy de acuerdo con el actual sistema de fuentes normativas de la financiación autonómica. Introduce además un factor añadido de rigidez normativa, que parece desaconsejable en este tipo de materias. Deja mal parada la reserva material correspondiente a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y a los eventuales acuerdos que puedan adoptarse en el Consejo de Política Fiscal y Financiera, con independencia de que se trate de una medida generalizable al resto de las comunidades autónomas.

Revenga. No soy partidario de llevar al texto norma alguna, y mucho menos a una de tanta importancia como el Estatuto de Autonomía, compromisos políticos de actuación futura que vinculan sólo en la medida en que la voluntad (y las posibilidades) de cumplirlos perduren en el tiempo. Básicamente porque me parece que la sede en la que quedan reflejados no altera su naturaleza de pactos coyunturales de difícil, por no decir imposible, exigibilidad, más allá del terreno de la disputa política.

Asensi. Es impropio de un texto legal de rango estatutario que en él se plasmen lo que son acuerdos de naturaleza política, concretados, en este caso, en la determinación de un conjunto de inversiones en infraestructuras proporcionadas al producto interior bruto de Cataluña. Es claro que si tales determinaciones económicas tuvieran carácter permanente, afectarían al principio de solidaridad y a la potestad del gobierno de la nación (del actual y de los próximos) de determinar la política económica general. El texto, no obstante, sale al paso de algunas de estas objeciones, dejando a salvo la garantía del Fondo de Compensación Interterritorial, y, sobre todo, limitando la vigencia del acuerdo a siete años. Desde este punto de vista hubiera sido más consecuente relegar el texto al ámbito de las disposiciones transitorias. En todo caso, las consecuencias jurídicas del acuerdo son escasas; porque un incumplimiento del acuerdo sería denunciable en el plano político, pero no encontraría fácilmente vías de apremio en el plano jurídico.

Albertí. Se trata de una disposición adicional, con una vigencia limitada a siete años, que trata de corregir el déficit que durante mucho tiempo se ha producido en las inversiones estatales en Cataluña, y no una norma de carácter permanente destinada a regular en general la financiación autonómica. Expresa un compromiso del Estado (en una ley estatal como es el Estatuto de Autonomía) para paliar este desequilibrio.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Lunes, 6 de febrero de 2006