Sobre el pacto de 1978

Me correspondió en su día defender en el Pleno del Congreso de los Diputados lo que hoy es el título octavo de la Constitución frente al señor Fraga Iribarne. Viví muy directamente el pacto del 78. Con carácter general debo señalar que no debemos olvidar que la Constitución es algo más que una Carta Magna: es casi un armisticio en virtud del cual una larga historia de convivencia incivilizada y violenta de los españoles trata de ser orientada por los derroteros de la libertad y la tolerancia, comenzando por un amplio pacto sobre los principios y las reglas del juego que debían ordenar nuestra vida en común. En una sociedad de identidades complejas, se trataba también de establecer "un suelo cívico" a partir del cual poder desarrollar en libertad y desde la solidaridad los hechos diferenciales y singulares que confluían en un territorio-Estado común llamado España.

Cuando discutimos si Cataluña es o no una nación estamos desenfocando el debate. En el ámbito teórico o en el de los sentimientos podemos encontrar razonamientos sólidos que abonan una u otra posición. Pero la discusión no puede ser doctrinal ni debe invocarse la polisemia. La cuestión reside en si, una vez que se ha decidido no modificar el artículo 2º de la Constitución, cabe construir una arquitectura política del Estado en la que se puedan incluir más naciones además de la española.

Lo primero que hay que descartar para hacer una aproximación rigurosa al problema es que no se trata, como se dice en ocasiones, de un debate "nominalista" y por lo tanto secundario, más o menos irrelevante. La cuestión de fondo es de suma importancia porque afecta al ámbito de la soberanía, a la regulación del derecho de autogobierno y a la atribución con carácter exclusivo de un marco estatal a la nación española.

Del entramado político formado por los artículos 1º y 2º creo que se deduce con claridad que la voluntad de los constituyentes fue identificar Nación con Estado y con España, formando parte de ésta nacionalidades y regiones con derecho al autogobierno. No caben varias naciones en esta estructuración del Estado en el que la soberanía reside en el pueblo español y éste se organiza en un Estado que se llama España. En el debate constitucional, cuando utilizamos la expresión "nacionalidad" estábamos refiriéndonos a pueblos con señas de identidad propia, la más acusada quizá sea la lengua, que desarrollan su personalidad dentro de un único Estado junto a otros pueblos, siendo todos ellos sujetos del derecho a la autonomía, lo cual supone la renuncia expresa a disponer de un Estado propio, opción que está cegada por el artículo 1º cuando hace referencia a la "indisoluble unidad de la nación española".

En otro orden de cosas, puede existir un pueblo sin territorio definido, pero no una nación, ya que ésta requiere de una delimitación territorial concreta. En el supuesto de que Cataluña se defina como nación, ésta deberá ser identificada con un territorio que parece no ofrece dudas sería el actual integrado por Barcelona, Lleida, Tarragona y Girona. En esta hipótesis, al ser España al mismo tiempo una nación, ¿cuál sería su territorio? ¿El actual menos el de Cataluña o el actual en su integridad? En este último supuesto, ¿el territorio de la nación catalana sería un subterritorio del de la nación española?

Mi opinión es que si no se modifica el artículo 2º de la Constitución no cabe en el marco jurídico actual otra nación que no sea la española. No se debe tampoco argumentar que nación y nacionalidad es lo mismo porque en la Constitución española son sujetos de derechos diferentes: la soberanía y el Estado, por una parte, y de otra, el derecho al autogobierno.

Dicho lo que antecede, sí creo que con buena disposición sería posible alcanzar una redacción que, respetando los artículos 1º y 2º de la Constitución, permita cohonestar las posiciones encontradas, como fuimos capaces de hacerlo en 1978, cuando se suscitó este mismo debate.

En esta recurrente controversia sobre quiénes somos no alcanzo a entender cómo con reiteración se sostiene que el modelo federal sería la solución para todos los problemas de España. Cuando se hace esta afirmación se ignoran, o no se quieren asumir, varias cosas. Una, que por sus orígenes España no puede ser un Estado federal. Dos, que no existe un modelo federal unívoco, las variantes que se reclaman de este sistema son tan amplias y variadas que la invocación generalista del federalismo es necesariamente difusa e inconcreta. Tres, que el modelo actual español es fruto también de un laborioso pacto mediante el cual se efectuó la síntesis entre tres posiciones, que confluyeron en el debate constituyente: la regionalista, la nacionalista y la federalista. Fruto de ese acuerdo surgió un modelo sui géneris español que es el Estado de las Autonomías. No existe ningún Estado federal que permita un modelo similar al de los conciertos económicos o que contemple la posibilidad que ampara el artículo 150.2 para que competencias exclusivas del Estado pudieran ser delegadas o transferidas a las comunidades autónomas. Son dos muestras de que el Estado autonómico va más allá que los Estados federales en sus posibilidades de descentralización política, al margen de cualquier valoración que de los conciertos económicos o del 150.2 se pudiera tener. Salvo que estemos hablando de otra cosa (confederación, cosoberanías, derecho a decidir, libre asociación, etcétera), deberíamos defender el Estado de las Autonomías como un modelo propio de descentralización política más flexible y adecuado a nuestro país que otros.

Actualizar no supone remover los cimientos de un sistema que ha funcionado satisfactoriamente. No debemos tener miedo al debate en el Congreso. Si se hace con calma, cordialidad y rigor político puede ser además de interesante, fructífero y enriquecedor. Al Estatuto de Gernika, que se aprobó casi por unanimidad en la Asamblea de parlamentarios vascos, se le presentaron por parte de los grupos en el Congreso de los Diputados más de doscientos "motivos de desacuerdo", así se llamaban entonces las enmiendas. Todos aceptamos que esa posibilidad estaba dentro de la propia esencia de las reglas establecidas. Negociamos, pactamos e hicimos un buen Estatuto, que ha permitido que hoy el País Vasco disponga del mayor nivel de autogobierno que se conoce en el marco de un Estado.

Creo que ha llegado la hora de la Política con mayúsculas. Tenemos la oportunidad de culminar el proceso de elaboración de un buen Estatuto para Cataluña mediante un amplio pacto en el Congreso de los Diputados. Si así fuera, habríamos avanzado significativamente en el asentamiento del autogobierno de los pueblos que componen España. En caso contrario, haríamos buena la frase de Ramón Rubial: "España ha estado siempre, desde que yo la conozco, y la conozco desde mi nacimiento en 1906, como empezando siempre".

José María Benegas es diputado por Vizcaya y vicepresidente primero de la Comisión de Exteriores en el Congreso de los Diputados.