Discutamos el Estatuto

Digamos abiertamente lo que nos consta que muchos expertos catalanes dicen en privado: el proyecto de Estatuto de Autonomía que acaba de aprobar el Parlamento de Cataluña es criticable en varios aspectos. Aunque resulta injusto afirmar que viene a ser la versión catalana del plan Ibarretxe, pues el esfuerzo por respetar la Constitución es aquí mucho mayor, lo cierto es que el nuevo Estatuto incluye preceptos inconstitucionales y es poco razonable en algunos extremos. Estos defectos pueden y deben ser corregidos durante la tramitación parlamentaria en las Cortes Generales. Lo más importante, sin embargo, es que todos tengamos claro para qué sirve un Estatuto de Autonomía y qué tipo de cambios se pueden introducir a través de su reforma.

Existe acuerdo en sostener que el Estatuto de Autonomía es una norma concebida por la Constitución para una finalidad muy concreta: dar nacimiento a una determinada comunidad autónoma, dotándola de un conjunto de competencias y especificando, a grandes rasgos, cuáles son las instituciones básicas a través de las cuales ejercerá su autogobierno. Dentro de este marco estatutario, el Parlamento autonómico discute y aprueba luego las distintas leyes, en ejercicio de sus competencias y en función de las mayorías políticas que van surgiendo en las sucesivas elecciones democráticas. El vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 no es un texto muy extenso. Lo que hace, básicamente, es especificar las competencias que asume la Generalitat de Catalunya y establecer, sin entrar en demasiados detalles, cuáles son las instituciones que la integran.

Tras todos estos años de autonomía, ¿era conveniente reformar ahora el Estatuto? Seguramente sí. Frente a quienes sostienen (con manifiesta ignorancia) que España es el Estado más descentralizado del mundo, lo cierto es que existe todavía un margen para ampliar de manera razonable el grado de autogobierno de las comunidades autónomas, y es indudable que en Cataluña existen un sentimiento y una voluntad en tal sentido bastante generalizados. Para incrementar el autogobierno, es necesario en algunos casos reformar la Constitución, mientras que basta la reforma estatutaria en otros. Nada que objetar, pues, a la decisión política de modificar el Estatuto catalán para ampliar las competencias atribuidas a la Generalitat, dentro del marco constitucional. Y nada que objetar a la tesis defendida por los juristas que han colaborado en la confección de este Estatuto, en el sentido de que es conveniente concretar de la manera más clara posible cuáles son las competencias que corresponden a la Generalitat, para evitar así conflictos interpretativos que acaban inundando al Tribunal Constitucional.

Ahora bien, este Estatuto va más allá, e incluye disposiciones cuya razón de ser es altamente dudosa. Así, por ejemplo, el Título Primero incorpora una extensa tabla de derechos y deberes. Dejando de lado la muy defectuosa técnica legislativa que se ha seguido en este título, la pregunta se impone: ¿para qué sirve esta tabla? ¿Están en peligro los derechos fundamentales en Cataluña? ¿Acaso es insuficiente la tabla de derechos de la Constitución española? Evidentemente, no. Algunos líderes han dicho que la tabla de derechos pretende "proteger de verdad" algunos de los derechos sociales que la Constitución española consagra como meros principios, como el derecho a la vivienda. Pero, ¿cómo un Estatuto puede protegerlos en serio? A pesar de toda la propaganda que se ha hecho sobre el carácter social del Estatuto, lo cierto es que éste no puede más que remitir en definitiva a lo que disponga el legislador ordinario, dentro de los inevitables límites presupuestarios, exactamente igual que lo hacen la Constitución española y las constituciones de otros países.

Por otra parte, el Estatuto incluye cláusulas que responden a una concepción política determinada, muy respetable y que podemos compartir, pero que no cuenta con un amplio consenso en la sociedad. Así, resulta estridente que el Estatuto (en el artículo 41) incida de manera indirecta en el tema del aborto, o que consagre (o así parece) el carácter laico de la escuela pública (en el artículo 21), o que establezca que los partidos deben respetar criterios de paridad entre hombres y mujeres en las listas electorales (artículo 56). ¿Qué ocurrirá si, dentro de unos años, la mayoría del Parlamento de Cataluña discrepa de algunas de estas normas? ¿Habrá que reformar el Estatuto, lo que exigirá un engorroso procedimiento que exige la intervención del Parlamento catalán y de las Cortes Generales y la posterior ratificación en referéndum? Es difícil entender en qué sentido se logra incrementar el autogobierno de Cataluña cuando se establecen normas estatutarias como éstas, que petrifican el ordenamiento jurídico e impiden que la vida democrática catalana discurra con normalidad en el futuro. ¿Acaso no es la democracia un continuo debate y revisión de decisiones?

En algún momento, los líderes políticos han dado a entender que será una institución de la comunidad autónoma (el Consell de Garanties Estatutàries) la que garantizará que las leyes aprobadas por el Parlamento catalán respeten esa tabla de derechos. Pero los ciudadanos deben saber que el garante último será el Tribunal Constitucional, al que podrán acudir (para impugnar las leyes autonómicas catalanas) el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores o el Gobierno de la nación. Lo cual no deja de ser paradójico, si se tiene en cuenta que una de las quejas expresadas de manera recurrente por la Generalitat es el elevado número de impugnaciones de que son objeto las leyes catalanas.

Los políticos que tanto han elogiado la declaración de derechos sostienen que, gracias a ella, el Estatuto se transforma en algo parecido a la Constitución de un Estado miembro de una federación. Pero con ello muestran hasta qué punto andan despistados, pues deberían saber que, a diferencia de lo que ocurre con el Estatuto de Autonomía, un Estado miembro de una federación puede modificar unilateralmente su propia Constitución, sin necesidad de contar con la aprobación del Parlamento federal. Y es que el papel que cumple el Estatuto de Autonomía en nuestro sistema no tiene nada que ver con el que es propio de una Constitución estatal en un sistema federal. Son cosas distintas, como es pacífico entre los especialistas en Derecho Constitucional comparado.

El Estatuto también se excede cuando regula materias (como, por ejemplo, la estructura del poder judicial, el sistema de recursos, las circunscripciones electorales, etcétera) que están reservadas a las correspondientes leyes orgánicas. A nuestro juicio, no es posible, a través del Estatuto, maniatar de esta manera al futuro legislador estatal. Puede ser una espléndida idea que el Tribunal Supremo se limite a conocer de los recursos extraordinarios para unificación de doctrina, por ejemplo. Pero eso lo tiene que decidir el legislador estatal en cada momento histórico, a la luz de la experiencia acumulada, y no unEstatuto de Autonomía de una concreta comunidad.

El propio Consell Consultiu detectó este problema, pero ofreció como solución una técnica sorprendente. Esta técnica, recogida finalmente en el Estatuto (en la Disposición Adicional Novena), consiste en incluir una cláusula final que dispone que esas normas estatutarias sólo tendrán eficacia una vez que el Estado haya modificado las correspondientes leyes orgánicas, en el bien entendido de que el Estado es plenamente libre para modificar o no esas leyes. Con esta técnica tan original, no habría habido inconveniente en incluir en el Estatuto una norma que, por ejemplo, castigara con 40 años de cárcel los asesinatos cometidos en Tejas, adjuntando luego una cláusula en virtud de la cual esta norma empezaría a ser eficaz el día en que el Parlamento de Tejas decidiera modificar en tal sentido su Derecho penal.

Si el lector cree que exageramos, le invitamos a echar una ojeada al artículo 191 del Estatuto, que no tiene inconveniente en disponer que a partir de ahora, "la Generalitat de Catalunya tiene acceso directo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea". El legislador comunitario puede estar tranquilo, sin embargo, pues el mencionado artículo añade inmediatamente: "En los términos que establezca la normativa europea". Y es que, en algunos momentos, el Estatuto se parece a esas estupendas ofertas de algunas compañías que, tras ponernos la miel en los labios con promesas espléndidas, añaden, en letra pequeña, "de acuerdo con las disponibilidades" o cosas parecidas (fórmulas que, por cierto, a menudo están en el punto de mira de la legislación en defensa de los consumidores).

En cuanto a la financiación de la Generalitat (que, ciertamente, necesita ser mejorada), puede decirse que el sistema que se ha pactado es muy parecido al del concierto vasco o convenio navarro. Existen sólidos argumentos para sostener que, con la Constitución en la mano, no es posible extender a Cataluña ni al resto de comunidades autónomas ese tipo singular de financiación. En cualquier caso, todo el mundo sabe que las Cortes Generales no lo van a aprobar en los términos actuales. Se ha preferido negociar en Cataluña un sistema de financiación que se acerca al concierto, para evitar un supuesto fracaso del Estatuto, y enviar luego a Madrid la "patata caliente".

Los ciudadanos nos merecemos un debate más serio, centrado en las cuestiones que son propias de un Estatuto de Autonomía, sin generar falsas expectativas acerca de las transformaciones que es posible introducir a través de una reforma estatutaria. No hay que convertir un Estatuto en lo que, en buena técnica jurídica, no puede ser. Seguramente, lo que ha viciado todo este proceso es la decisión previa de limitar a cuatro cuestiones la posible reforma de la Constitución española. Si queremos superar, de verdad, el tabú de la reforma constitucional, deberíamos estar dispuestos a discutir todo lo que haga falta. El procedimiento de reforma debe estar al servicio de toda propuesta razonable que goce de suficiente consenso.

El proyecto de Estatuto es, pues, discutible. Por eso mismo, debe ser discutido en las Cortes Generales, para que sus defectos salgan a la luz y sean objeto de corrección. Y que nadie se rasgue las vestiduras por ello.

Víctor Ferreres Comella es profesor de Derecho Constitucional y Josep Ramoneda es periodista. Suscriben, además, este artículo Joaquim Bisbal, profesor de Derecho Mercantil; Ramón Casas, profesor de Derecho Civil; Carles Pareja, profesor de Derecho Administrativo, y Carlos Viladàs, profesor de Derecho Penal.