Las propuestas financieras del Gobierno catalán

Hace unos días aparecieron en la prensa un conjunto de propuestas financieras planteadas por el Gobierno catalán como alternativa a su actual sistema de financiación autonómica. Para los conocedores del tema se trata de propuestas poco sorprendentes. La idea de recaudar todos los tributos satisfechos en Cataluña y, a partir de ahí, negociar la parte correspondiente a la Hacienda central con la intención de que los recursos retenidos por la Generalitat se vayan aproximando a los que proporciona el sistema de concierto no es, desde luego, una idea nueva. Forma parte de los planteamientos tradicionales del nacionalismo y estaba incorporada en los acuerdos de Gobierno del tripartito.

¿Estaría dispuesta la Generalitat a aumentar los impuestos y que la Hacienda central se llevase una parte?

Posteriormente, en concreto el pasado domingo, al hilo del revuelo que suscitaron las propuestas catalanas, aparecieron en este mismo periódico unas declaraciones sobre el tema del consejero de Economía de la Generalitat, Antoni Castells, en las que insistía en la concepción federal de la propuesta catalana señalando que los ciudadanos deben satisfacer impuestos tanto a la Generalitat como a la Hacienda central y que, para ello, las comunidades autónomas deben disponer de "espacios de capacidad normativa". Asimismo afirmaba que el sistema debiera combinar autonomía e igualdad, principio este último que consiste en garantizar, seguía diciendo, "que las distintas comunidades puedan prestar un nivel similar de servicios si realizan un esfuerzo fiscal similar", y concluía afirmando, que "nosotros no queremos poner límites a la solidaridad".

¿Estamos hablando de lo mismo?

Debo reconocer que no es la primera vez que me pasa, pero es difícil evitar la sensación de que se están produciendo dos discursos; que en las propuestas catalanas conviven en difícil armonía dos planteamientos que producen efectos muy distintos. Uno, es aquel que implícitamente nos dice que pertenecen a Cataluña todos los impuestos satisfechos por sus residentes y, por tanto, cualquier impuesto que la Hacienda central quiera recaudar en Cataluña habría de ser objeto de negociación previa con la Generalitat. De igual modo, la Generalitat negociará bilateralmente con el Gobierno central la contribución de Cataluña al presupuesto del Estado diferenciando su aportación por los bienes y servicios recibidos de aquella otra orientada a la solidaridad. Se trata, en este caso, como es fácil apreciar, de un mensaje de claros perfiles confederales y que, desde luego, recuerda bastante al sistema de concierto.

El otro mensaje es el de Castells del domingo. Aquí se dibuja un sistema con lógica federal -todos los niveles de Gobierno han de disponer de capacidad tributaria- y con un elemento de cohesión notable sin otros límites que los decididos en las Cortes Generales. Un modelo que, en mi opinión, encajaría perfectamente en la Constitución y sería generalizable.

Comprendo que no todo el mundo simpatice con un modelo federal. Algunos pueden entender, incluso, que va más allá de las previsiones constitucionales. Como he defendido en otras ocasiones, entiendo que es aquí, en un modelo de lógica federal, donde deberíamos buscar las coincidencias y para ello creo que tiene interés detenerse en algunos elementos clave del modelo y analizar ese carácter bifronte de las propuestas catalanas.

Para proceder a este análisis quizás lo primero que deberíamos advertir, pues a veces parece olvidarse, es que cuando hablamos de financiación autonómica como pretendo hacer ahora, estamos hablando de la forma en que se financian o deben financiarse los bienes y servicios públicos (regionales) que las comunidades autónomas prestan regularmente a sus ciudadanos, y convendría no mezclar los temas si queremos disponer de una visión clara sobre esta materia que facilite el juicio. La financiación autonómica es una cuestión conceptualmente distinta del tema de los saldos fiscales y, por tanto, distinta de la cuestión de si el Estado invierte más o menos en Cataluña. Y es distinta también de las políticas de desarrollo que pueda llevar a cabo la Hacienda central y nada tiene que ver tampoco con los problemas de crecimiento relativo de las distintas regiones. De lo que se trata en este caso es de decidir de qué forma las comunidades autónomas van a obtener los recursos para financiar sus gastos, esto es, para facilitar a sus ciudadanos el conjunto de bienes y servicios públicos de su competencia. Ésta es, pues, la cuestión que abordaremos.

Sólo descentralizando se alcanzará la autonomía

De acuerdo con las propuestas del Gobierno catalán, el grueso de la financiación de la Generalitat descansaría en participaciones en los tributos que el Estado recauda en Cataluña. Incluso se ha manejado una participación del 50% como cifra de referencia. Además, se dice también, que la Generalitat debería disponer de capacidades normativas en todos los impuestos. Así, pues, la propuesta combina participaciones territorializadas en los tributos de la Hacienda central junto con amplias capacidades normativas en estos mismos tributos.

En nuestra opinión, si hemos de caminar, como sería deseable, hacia un sistema de financiación descentralizado, las participaciones de una hacienda (Generalitat) en los tributos de otra hacienda (central) no tiene ningún sentido, pues en nada pueden contribuir a mejorar la autonomía financiera de la Generalitat. En cambio, su existencia supone un riesgo permanente de inestabilidad, pues, son un instrumento de presión sobre la Hacienda central.

Este resultado no mejoraría, antes al contrario, al añadir capacidades normativas para la Generalitat en todos los impuestos participados. ¿Estaría dispuesta la Generalitat a aumentar los impuestos sobre los ciudadanos catalanes y que la Hacienda central, sin comerlo ni beberlo, se llevase una parte de tal aumento? Evidentemente, no, pues tampoco tendría sentido. La autonomía sólo se produce cuando una hacienda dispone de capacidad para decidir el nivel y la estructura de sus ingresos y tales decisiones no afectan a la recaudación de otras haciendas.

Así pues, si realmente se pretende ejercer la autonomía financiera, el instrumento a utilizar no son las participaciones territorializadas, sino los tributos cedidos, mejor compartidos, con suficientes márgenes normativos. He ahí, pues, una primera opción que, según se oriente, podría aclarar bastante el esquema realmente pretendido.

Para que los tributos cedidos-compartidos jugasen el papel central que les corresponde sería necesario ampliar su nómina, aunque no parece razonable que la capacidad normativa tuviese que extenderse a todos los tributos como se apunta en la propuesta catalana. Podrían estructurarse como tributos compartidos todos los actualmente cedidos y debería añadirse, en mi opinión, la fase minorista del IVA y también, en fase minorista, la tributación del tabaco y las bebidas alcohólicas. No tiene, en cambio, ningún sentido incluir en esta relación figuras tributarias que, por su naturaleza, sabemos que pueden acabar siendo soportadas fuera de Cataluña. El impuesto sobre sociedades sería un ejemplo. Y también, desde luego, cualquier impuesto sobre el consumo exaccionado en una fase anterior a la minorista. En ambos casos es muy probable que el impuesto recaudado en Cataluña acabase siendo soportado por ciudadanos residentes fuera de esa región, lo cual es contrario a lo dicho en el artículo 157.2 de la Constitución.

En definitiva, pues, la mejor forma de financiar la Generalitat, dotándola, como requiere, de la máxima autonomía financiera, sería recurriendo exclusivamente a la figura de los tributos cedidos-compartidos con capacidad normativa, entre los cuales no cabría incluir ningún tributo susceptible de traslación fuera de su ámbito territorial.

La nivelación es una responsabilidad de la Hacienda central

Aclarado este extremo, la segunda cuestión consiste en determinar el volumen de recursos que el sistema debería poner inicialmente en manos de la Hacienda catalana, ya que una vez ésta dispusiese, como sugerimos, de los tributos cedidos suficientes con sus correspondientes márgenes normativos, debería responsabilizarse plenamente de sus ingresos.

De nuevo aquí se deslizan dos puntos de vista diferentes sobre la cuestión, ya que no es lo es mismo apuntar hacia un proceso de negociación bilateral cuyo objetivo consiste, sencillamente en obtener más recursos de la Hacienda central, que decir que, haciendo el mismo esfuerzo fiscal, todas las haciendas deberían contar con recursos suficientes para proporcionar a sus ciudadanos similares niveles de servicios. Las consecuencias de uno y otro planteamiento pueden ser muy distintas.

Así en un caso se plantea una negociación abierta que equivale a una lucha por recursos de la Hacienda central, intentando aproximarse a los obtenidos por las comunidades forales. En el otro caso, en cambio, existe una respuesta muy clara con respecto al volumen de recursos: habría que ceder tributos hasta el punto en que la recaudación obtenida por la Hacienda catalana, sin hacer uso de sus capacidades normativas, le permitiera financiar el nivel de servicios públicos regionales garantizados con carácter general a todas las comunidades por el Gobierno central. Éste es el volumen de recursos exactamente que debería ponerse en manos de la Generalitat si hemos de cumplir con lo sugerido por Castells: que haciendo el mismo esfuerzo fiscal que el requerido a las demás comunidades, pudiera ofrecer a sus ciudadanos el mismo nivel de servicios. A partir de aquí, si la Generalitat desease ofrecer un nivel de servicios superior habría de financiarlo pidiendo a sus ciudadanos un esfuerzo fiscal adicional.

Determinados los tributos a ceder a Cataluña, habría que proceder a ceder a las demás comunidades exactamente los mismos tributos compartidos y en igual proporción que en el caso de Cataluña, con lo que estaríamos seguros de que, inicialmente, todos los ciudadanos estaban sometidos al mismo "esfuerzo" fiscal. Si con dicho esfuerzo algunas comunidades no alcanzaban el volumen de recursos necesarios para ofrecer a sus ciudadanos aquel nivel de servicios públicos garantizado con carácter general, como así sucedería, la Hacienda central debería transferirles los recursos complementarios precisos, para satisfacer el criterio de equidad comprometido de que a igual esfuerzo fiscal, igual nivel de servicios. Así de claro resulta el camino. Un camino, por cierto, que no cabe andar si seguimos ignorando los niveles de prestación de servicios realmente existentes en las distintas comunidades y los costes que comporta su suministro en cada caso.

A vueltas con la Agencia

Entre las propuestas del Gobierno catalán en esta materia queda una última cuestión que es la de la Agencia Tributaria. Como he venido reiterando desde hace años, un sistema de tributos compartidos, que es hacia donde deberíamos ir, requiere de una Administración tributaria igualmente compartida, lo que significa una Administración única y profesional en cuya cúpula se sitúan los representantes políticos de todos los Gobiernos cuyos ingresos gestiona. Cuando se propone construir administraciones tributarias regionales, se está perdiendo de vista que la administración no es el ámbito donde se toman decisiones políticas -no debería serlo- y que el fraccionamiento de la Administración tributaria sin proporcionar mayor autonomía, comportaría importantes riesgos de ineficacia. En todo caso, supongo que en algún lado de la propuesta catalana deben reservarse la mitad de los puestos del consejo de la Agencia Tributaria regional para los representantes del Gobierno central cuyos ingresos administraría esta agencia, de forma similar a como ha venido haciendo hasta ahora la AEAT.

Discutamos el modelo

Creo, sinceramente, que sería bueno reflexionar con calma sobre la forma de financiar adecuadamente a las comunidades autónomas y que debería hacerse discutiendo si el modelo es capaz de proporcionar suficiencia, autonomía y solidaridad y en qué medida. Éstos deberían ser los criterios de valoración y no el "cuánto me toca". Es curioso, pero hasta ahora el modelo de financiación que, de hecho, ha operado, ha sido el de lucha. Lucha, primero, de todos contra la Hacienda central para que ésta "ponga" el mayor volumen de recursos posibles. Y, a continuació

n, lucha de las comunidades entre sí para lograr la mayor tajada.

El otro día recordaba el profesor Ángel de la Fuente en un seminario el interés de discutir y acordar el modelo de financiación desde detrás del "velo de la ignorancia" que propone Rawls como método para configurar una sociedad justa, consistente, como es sabido, en analizar y decidir el modelo que nos parezca más adecuado... ignorando cuánto vamos a obtener del mismo. Es necesario elevar un poco el nivel de estas discusiones y en este sentido la Hacienda central podría realizar una labor pedagógica.

La lógica del "modelo de lucha" no es extrapolable. La Hacienda central, después de los últimos traspasos aparece exhausta y no es tiempo de reclamarle recursos ni de intentar conseguir ventajas. La suficiencia de las comunidades autónomas no puede seguir persiguiéndose presionando a la Hacienda central. En un sistema descentralizado son los instrumentos de cada Hacienda los que deben proporcionar la suficiencia, sin perjuicio de la política niveladora que corresponda definir e instrumentar a la Hacienda central.

Lamentablemente, las propuestas catalanas no se mueven siempre en la dirección deseable. A veces parecen el último recurso del "modelo de lucha" tendente a conseguir y consolidar unas ciertas ventajas. Me gustaría creer que cuando se invoca la historia y las singularidades de un pueblo se está hablando de otras cosas.

José V. Sevilla Segura es economista.