El polémico camino del reparto del dinero

El apasionamiento en el debate sobre el reparto del dinero de las autonomías se ha visto estimulado en buena parte por el crecimiento de la conciencia fiscal en España. Despliegue autonómico y conciencia tributaria han transcurrido en paralelo, pero con frecuentes y tensas interferencias, a lo largo de los últimos 25 años.

La primera formulación por parte del Gobierno central de la corresponsabilidad fiscal de las autonomías, el primer contencioso serio en esta materia, se explicitó en el Libro Blanco del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) en 1990. El entonces ministro de Economía y Hacienda, Carlos Solchaga, y el secretario de Estado de Hacienda, Josep Borrell, diseñaron un modelo que dejaba una puerta abierta a la participación de las comunidades autónomas en este impuesto. A partir de este documento, los expertos cifraron en el 20% la posible participación de las comunidades autónomas en el IRPF.

La comunidades autónomas recibieron la actual 'cesta de impuestos' en 2001

La cesión del 15% del IRPF motivó muchas críticas; Aznar, años después, cedió el 30%

La idea de la participación de las autonomías en la recaudación de los impuestos para dotarlas de responsabilidad fiscal venía siendo promovida desde principios de la década de 1980 por destacados hacendistas y políticos catalanes. El catedrático de Hacienda Pública Antoni Castells, ahora consejero de Economía y Finanzas del Gobierno catalán y artífice de la propuesta de financiación autonómica presentada la semana pasada, publicó en 1988 Hacienda autonómica, una perspectiva de federalismo fiscal, un libro que se convirtió en un documento de referencia del desarrollo autonómico.

En una primera etapa, durante los ochenta, las autonomías obtenían mayoritariamente sus recursos de las transferencias que recibían del Estado, según el criterio del llamado coste efectivo. Las comunidades recibían las competencias junto con el dinero que le costaban al Gobierno central los servicios transferidos.

El sistema fue muy útil parra arrancar y poner en marcha el nuevo modelo de Estado, pero llevaba implícita una perversión. El Estado se llevaba la parte ingrata de recaudador, sin ningún coste político para las autonomías, que aparecían con todas las ventajas de quien realiza el gasto.

La demanda de algunas autonomías, especialmente Cataluña, de participar en la recaudación del IRPF o del IVA, asumiendo así una parte de la responsabilidad fiscal, fue ganando terreno, pero el Gobierno socialista no se atrevía a ponerla en práctica por temor a las reacciones de ciertos dirigentes territoriales y a que apareciera como una cesión a las reivindicaciones nacionalistas del presidente de la Generalitat, Jordi Pujol.

El frente de rechazo a la cesión del IRPF (entonces el 15%) a las autonomías estaba liderado por el presidente de Extremadura, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, y contaba con los sólidos apoyos del presidente andaluz, Manuel Chaves, y sobre todo del presidente del Gobierno, Felipe González, que aseguraban que la medida aumentaría las desigualdades. Para el Partido Popular, la cesión significaba un agravio inaceptable. El actual presidente del PP, Mariano Rajoy, entonces vicesecretario de ese partido, advirtió de que su formación se opondría a "cualquier cambalache".

Pero en 1993 las reivindicaciones de los nacionalistas catalanes se convirtieron en condiciones. González tuvo que ceder el 15% a las comunidades si quería contar con los votos de Pujol que precisaba para gobernar. Fue un mal comienzo para el desarrollo autonómico. La sombra del chantaje, según teorizaron algunos sectores, oscureció para siempre una iniciativa de inspiración socialista, pero que Narcís Serra y Carlos Solchaga, los hombres fuertes del Gobierno socialista, no fueron capaces de poner en marcha.

Después resultó que los temores sobre los supuestos perjuicios para algunas autonomías resultaron infundados. Un estudio de la Fundación Pi i Sunyer reveló en 1997 que el impacto del 15% del IRPF era muy limitado y las beneficiarias no eran las comunidades más ricas, sino las que más crecían, como Canarias, Andalucía y Galicia.

El segundo salto en el desarrollo del modelo también vino marcado por los resultados electorales. En 1996 ganó las elecciones el PP, y para formar gobierno también precisó el apoyo de los nacionalistas catalanes. José María Aznar recicló rápidamente su pensamiento y de su radical oposición a ceder el 15% del IRPF pasó a dar el 30%.

De nuevo las iniciativas y propuestas de construir un modelo basado en la eficiencia, la transparencia y las necesidades objetivas de las comunidades quedaron eclipsadas por la coyuntura política.

Pero el nuevo sistema acordado en el célebre pacto del Majestic entre Aznar y Pujol, que estuvo vigente entre 1997 y 2001, tampoco dio los resultados esperados. La dependencia de un solo impuesto como el IRPF, al que además el nuevo Gobierno tenía previsto quitar relevancia, desvirtuó los resultados esperados. Además, las comunidades socialistas que no firmaron el pacto (Castilla-La Mancha, Extremadura y Andalucía) resultaron perjudicadas al ser penalizadas por asignarles una población inferior a la real.

Fue en Cataluña donde volvió a tomar cuerpo el debate sobre la financiación autonómica. En 1997, cuando aún no se habían cumplido seis meses del pacto del Majestic, Pujol lanzó un nuevo órdago. Anunció que para el periodo que empezaría en 2002 exigiría un modelo propio y bilateral como el del concierto del País Vasco. La propuesta de pacto fiscal fue perfilada después por su delfín, Artur Mas, líder de CiU, con el objetivo central de reducir en 400.000 millones de pesetas la aportación de Cataluña al Estado. Las negociaciones condujeron a un nuevo acuerdo en julio de 2001, por el que se cedía a las comunidades una cesta de impuestos (33% del IRPF, 35% del IVA y el 40% o 100%, según los casos, de los impuestos especiales). Fue una iniciativa inspirada por la entonces consejera de Economía andaluza, Magdalena Álvarez, hoy ministra de Fomento.

El acuerdo de 2001, con vocación de definitivo, debería haber proporcionado a Cataluña unos ingresos adicionales de 1,6 billones de pesetas, según el entonces el consejero de Economía, Francesc Homs. Los socialistas catalanes criticaron desde la oposición el acuerdo por insuficiente y cifraron los incrementos reales de ingreso en unos 40.000 millones de pesetas.

Tras la constitución del Gobierno tripartito catalán a finales de 2003 con participación del PSC, ERC e ICV, la financiación autonómica volvió a ocupar el primer plano del debate político. La propuesta presentada la semana pasada por el consejero Antoni Castells -cuyo elemento sustancial es que Cataluña recaudará, además de los propios, todos los impuestos estatales pagados en Cataluña, sobre los que tendrá capacidad normativa, y el Estado participará como máximo en el 50%- ha vuelto a suscitar un apasionado debate en toda España, aunque no más tenso que en ocasiones anteriores.

Se trata sin duda de la propuesta más ambiciosa que se formula en España para establecer un modelo federal del tipo de los existentes en Alemania y Canadá. Aunque los condicionantes políticos son evidentes (necesidad de que el PSC y los independentistas de ERC mantengan el acuerdo en el seno del Gobierno tripartito, que se sume CiU para que prospere el Estatuto y se pacte con el Gobierno central, que debe cuadrar las cuentas del todo el Estado), la propuesta motivará un profundo debate suscitado por el rigor y la precisión de su contenido.