Decidir entre todos

El presidente del Gobierno le ha recordado al presidente de la Generalitat de Cataluña que la financiación del Estado autonómico no la puede definir una comunidad autónoma, sino que la tiene que definir "todo el país". Es difícil no estar de acuerdo con esta posición de José Luis Rodríguez Zapatero. Pero no es suficiente decir solamente esto. Cuando nos encontramos ante un elemento central en la arquitectura del Estado autonómico, como lo es sin duda la financiación de dicho Estado, no basta con decir que es "todo el país" el que tiene que decidir, sino que hay que decir además que la decisión tiene que adoptarla el poder constituyente y que no basta con que la adopte el legislador ordinario, aunque lo haga a través de una ley orgánica.

Lo que está ocurriendo en Cataluña en este momento es un paso más en la dirección que ya se dio en 1993 y 1996

La financiación del Estado autonómico debería estar en la Constitución. La financiación y el Senado son las dos únicas piezas importantes que faltan para la definición de la estructura del Estado. Hay otras que podrían ser mejoradas, pero únicamente estas dos están, o mal resuelta en el caso del Senado, o no resuelta en el caso de la financiación.

Tanto el Senado como la financiación están en la Constitución como están porque el constituyente español no tuvo claridad en 1978 sobre qué estructura del Estado quería constitucionalizar. No sabía cuantas comunidades autónomas iba a haber, si todas iban a ejercer el derecho a la autonomía de la misma forma, si todas iban a tener la misma arquitectura institucional o el mismo nivel competencial. En consecuencia, no pudo definir el órgano a través del cual las comunidades autónomas en cuanto tales participarían en la formación de la voluntad del Estado, ni pudo definir tampoco como se financiarían tales comunidades autónomas. De ahí que la estructura del Estado que se ha acabado constituyendo a partir del texto constitucional aprobado en 1978 haya estado cojeando en estos dos terrenos.

Respecto del Senado, aunque haya resistencias a su reforma, parece haber un acuerdo casi general en que es un órgano deforme, que es incongruente con la estructura que ahora mismo tiene el Estado español. Incluso el PP, que ahora mismo se opone a su reforma, la llevó en su programa electoral de 1996. De ahí que sea el tema en el que inmediatamente se piensa cuando se habla de la reforma de la Constitución. No ha habido, sin embargo, el mismo acuerdo respecto de la necesidad de reformar la financiación del Estado Autonómico. La respuesta a este problema, no en la Constitución sino mediante la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), parece haber sido dada por buena por todos, a pesar de que desde que el PSOE perdió la mayoría absoluta en las elecciones de 1993, se ha tenido que revisar en más de una ocasión, a fin de constituir la mayoría parlamentaria que hiciera posible la investidura de presidente de Gobierno. Le ocurrió a Felipe González en 1993 y a José María Aznar en 1996. La fragilidad de la respuesta no constitucional sino legislativa salta a la vista. La estabilidad del modelo de financiación depende del resultado electoral.

Lo que está ocurriendo en Cataluña en este momento es un paso más en la dirección que ya se dio en 1993 y 1996. En este momento en que el presidente del Gobierno no dispone de una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados y en el que está en marcha una operación de reforma de la estructura del Estado, se pone encima de la mesa una reforma estatutaria, que conlleva un cambio significativo del modelo de financiación. Nadie habla de que la estabilidad del Gobierno de la Nación puede estar en conexión con la respuesta que se dé al modelo de financiación que se propone, pero a nadie se le oculta que puede darse una relación muy estrecha entre ambas.

Mientras el modelo de financiación del Estado autonómico no esté constitucionalizado y se exija, en consecuencia, para su reforma la mayoría de tres quintos en el Congreso de los Diputados y en el Senado, no tendremos un modelo de financiación estable. La fórmula de la LOFCA fue inevitable en la fase de inicial puesta en marcha del Estado de las Autonomías, pero no es la fórmula a través de la cual se puede dar respuesta de manera estable a un problema de esta naturaleza. La garantía de la mayoría absoluta que se exige para la aprobación y reforma de una ley orgánica, no es una garantía suficiente para dar estabilidad al modelo de financiación, porque coincide con la mayoría parlamentaria de la investidura del presidente de Gobierno. La garantía tiene que estar en una mayoría que se independice de la investidura. Y eso solamente puede alcanzarse mediante la constitucionalización del modelo de financiación.

Es obvio que la inclusión del modelo de la financiación del Estado Autonómico en la Constitución exigiría que se contemplara expresamente la revisión de dicho modelo periódicamente, de manera parecida a como se está contemplando en la Unión Europea la revisión de la asignación de los fondos estructurales y de los fondos de cohesión. La financiación es tributaria de la evolución de la economía en general y de la forma en que cada territorio se ha comportado desde el momento en que se inició la puesta en marcha del modelo de financiación. Pero todo el mundo tendría claro que el modelo se tiene que revisar entre todos y de acuerdo con unos criterios que se irían perfilando también entre todos. Para que de verdad tengamos que decidir entre todos, es importante que la respuesta a la financiación pase de la LOFCA a la Constitución.