El futuro del autogobierno

El 25 de octubre de 1979 era aprobado en referéndum el proyecto de Estatuto de autonomía por amplia mayoría. Han pasado 25 años desde el inicio de la etapa de autogobierno político más prolongada en la historia de la Cataluña contemporánea. Han sido cinco lustros de autonomía en el marco de la España democrática, el periodo más prolongado de libertades, lo que de por sí ya constituye una venturosa excepción en la historia común de los dos siglos pasados. Una historia plagada de dictaduras, pronunciamientos militares, y monarquías autoritarias, habituales en el proceso de configuración del Estado español contemporáneo. La excepción en este tránsito común fue la Constitución republicana de 1931 y el Estatuto de autonomía de 1932, únicos referentes tangibles de libertad y autonomía.

Pocos soñaron en 1979 que la autonomía alcanzaría el nivel asumido hasta ahora

El tiempo transcurrido tras el fin de la negra noche franquista ha permitido la institucionalización del autogobierno, que ha atribuido a Cataluña competencias legislativas y ejecutivas en un amplio catálogo de materias y ha supuesto para la Generalitat la gestión de unos recursos económicos de gran relieve, de acuerdo con los principios de integración constitucional de autonomía, unidad y solidaridad. Desde la lógica de la racionalidad jurídica, la Constitución de 1978 estableció las bases para intentar resolver la inserción, especialmente de Cataluña y del País Vasco en España. Es evidente, no obstante, que la identidad política de Cataluña no nace con la Constitución, su origen es milenario, pero la autonomía reflejada en el Estatuto deriva de la Constitución. A 25 años vista, el camino andado, con sus luces y sus sombras, ha sido importante: al decir de significados diputados miembros de la ponencia que elaboró el proyecto de Estatuto de Sau, como Miquel Roca Junyent y Jordi Solé Tura, pocos hubiesen apostado entonces que la autonomía alcanzaría el nivel asumido hasta ahora. En todo caso, es obvio que es un camino sin retorno, en el que la autonomía política es entendida como un hecho natural. Una autonomía, cierto es, que si de algo precisa -y, sin duda, lo precisa para aumentar su nivel de calidad- es de mejora y profundización, en un marco democrático en el que caben todas las opciones, ya sea la de mantener el actual statu quo, su reforma al alza o incluso la independencia. Todas ellas están representadas en el Parlamento, y el ordenamiento jurídico vigente, con mayor o menor grado de rigidez jurídica, ofrece procedimientos para su aplicación. Éste es el contexto es en el que se plantea el proceso iniciado de reforma del Estatuto de 1979.

En el balance y diagnosis que hacía el Informe sobre la reforma del Estatuto elaborado por el Instituto de Estudios Autonómicos en julio de 2003, se afirmaba que de la aplicación del actual marco constitucional y estatutario se derivan, entre otros, los problemas siguientes: falta de capacidad para fijar políticas propias en ámbitos de competencia, de forma coherente y completa; las funciones ejecutivas se encuentran fragmentadas y restringidas; falta capacidad plena de autoorganización; la Administración de justicia no se adapta al modelo autonómico de Administración; la participación de la Generalitat en instituciones estatales es insuficiente; asimismo, existe un déficit participativo en el ámbito de la Unión Europea y en la proyección exterior de Cataluña; el reconocimiento y garantía de su singularidad es insuficiente; falta un sistema de financiación suficiente, estable y garantizado y existe riesgo de desnaturalización de las potestades legislativas de la Generalitat. De esta lista, destacan dos cuestiones de especial relevancia para el inmediato futuro: el establecimiento de un sistema de financiación suficiente y la garantía de que las potestades legislativas del Parlamento no queden reducidas al modesto margen de maniobra normativo que ahora tienen.

La autonomía sin una financiación suficiente puede quedar notoriamente disminuida. Al objeto de garantizar un sistema más estable, el citado informe señalaba que una futura reforma estatutaria podría definir directamente los elementos que integran el régimen financiero de Cataluña en relación con los principios de suficiencia (garantía de recursos disponibles), gestión tributaria y autonomía de gasto. Por otra parte, es preciso incentivar la necesidad de transparencia estatal en el establecimiento de los mecanismos redistributivos que garantizan el principio de solidaridad interterritorial, y la aplicación de la jurisprudencia constitucional que limita la absorción de competencias autonómicas a través de la actividad estatal de fomento.

La autonomía precisa también de capacidad normativa propia. En el marco de las bases estatales, las leyes del Parlamento deben tener sustantividad propia. En la actualidad, su margen de acción es reducido porque la ley estatal es muy expansiva y detallada. Una reconsideración de lo básico aumentaría, sin duda, el autogobierno. En este sentido, la concreción más precisa de las competencias que se está llevando a cabo en la redacción del nuevo Estatuto es un buen punto de partida. Como lo es también que la ponencia parlamentaria disponga para sus trabajos de la contrastada solvencia no sólo de sus letrados, sino también de la del Instituto de Estudios Autonómicos.

Marc Carrillo es catedrático de Derecho Constitucional de la UPF.