Los dilemas para cumplir Kioto

La Unión Europea aprobó a finales del año pasado la Directiva 2003/87 para poner en marcha el comercio de derechos de emisión. El objetivo de los derechos de emisión es facilitar el cumplimiento de los límites admitidos en Kioto y controlar las emisiones de CO2 con la mayor eficiencia económica posible. Antes de que empiece a funcionar este comercio de derechos, los Gobiernos de los Estados miembros deben elaborar unos Planes Nacionales de Asignación (PNA) enumerando las cantidades de derechos con que va a contar cada instalación emisora de gases, siempre y cuando pertenezcan a los sectores sometidos a la directiva (generación eléctrica, refinerías, acero, cementos, vidrio, cerámicas y papel).

"El anterior Gobierno no cumplió esta tarea, la dejó pendiente, y el nuevo la ha abordado con el tiempo pisándole los talones"

Bruselas debe aprobar estos planes antes de comenzar 2005, y España, como el resto de países, debería haber enviado un PNA antes de abril de 2004. Las elecciones de marzo obligaron a retrasar su elaboración y no será hasta principios de julio cuando el Gobierno español envíe su propuesta. Las cifras generales del plan se dieron a conocer por la ministra de Medioambiente el pasado lunes 21 de junio.

Al elaborar estos PNA, los Gobiernos de la Unión Europea se han enfrentado a dos dilemas básicos. El primer dilema es cuántos derechos asignar en cada país al conjunto de sectores que están dentro del ámbito de la directiva, y el segundo es cómo repartir estos derechos entre cada una de las instalaciones de los sectores que están incluidos en la misma.

Vayamos con el primero: ¿cuántos derechos a asignar? En España, por ejemplo, sólo para el sector eléctrico y para los tres años que van de 2005 a 2007 se han asignado 86,4 millones de toneladas de CO2 anuales, y 74,8 millones de toneladas para el resto de sectores, lo que significa unas asignaciones totales para el conjunto de sectores incluidos en la directiva y para estos tres años de 483,78 millones de toneladas. Estas cifras se acercan bastante a los niveles actuales de emisión y vienen a cubrir un 95% de las peticiones sectoriales. En mi opinión, lo que tiene mayores efectos económicos no es la cantidad asignada en un único país, sino el total de derechos para el conjunto de la Unión. Igual que España, no parece que los demás países estén siendo muy estrictos en la limitación de los derechos asignados para el periodo transitorio de tres años y Bruselas así lo ha manifestado. Es previsible, por tanto, una abundancia de derechos en el periodo 2005-2007 que sitúe el precio del derecho en el entorno e incluso por debajo de los cinco euros por tolenada de CO2.

España se impuso en Kioto el objetivo de limitar las emisiones de CO2 al 15% de los niveles registrados en 1990. El coste del cumplimiento de este objetivo en 2008-2012, después del periodo transitorio, dependerá del total de derechos asignados para toda la UE y no de lo que, en concreto, asigne nuestro PNA. Dependerá de que Bruselas tenga éxito o no en limitar las cantidades de derechos para el conjunto de la UE, pero no de los planes de cada Estado miembro por separado. Cumplir Kioto va a depender del precio europeo del derecho de emisión, y el precio del derecho en España será el mismo que tenga en toda la Unión, y no distinto del de otros países. Si un país asigna, en términos relativos, menos derechos a sus industrias que el resto de los países a las suyas, apenas afectará al precio europeo de los derechos, pero los costes relativos de sus instalaciones emisoras aumentarán respecto al de empresas de otros estados miembros. No afectará al cumplimiento de Kioto, pero sí a los costes relativos de sus empresas. Si, como ocurre con la generación eléctrica, la posibilidad de trasladar la producción nacional por la producción traída del exterior está limitada por la debilidad o estrechez de las conexiones físicas con el exterior, el efecto económico de esta alteración de costes relativos sobre la cantidad demandada será prácticamente nulo. No ocurrirá lo mismo en otras industrias abiertas a la competencia exterior. En consecuencia, la estrategia seguida por España y por el resto de países para solventar este primer dilema ha sido fijar un número de derechos por unidad de output amplio, siendo un poco más estrictos, en sectores, como el de producción de energía eléctrica, cuya oferta exterior es rígida al precio.

Un segundo dilema que afecta a la elaboración del PNA es, una vez fijado el volumen de derechos a asignar en cada país, cómo repartirlo entre las instalaciones afectadas. En el caso español, aún no conocemos este reparto. El problema ahora es más complicado. Las asignaciones de derechos gratuitas son siempre transferencias de renta y, por tanto, el límite entre una transferencia justa y una transferencia injusta (una ayuda o prima no justificada) es muy difícil de establecer. Todos los sectores y todas las instalaciones en cada sector querrán, cuantos más derechos gratis, mejor.

En mi opinión, más que la justicia, el reparto de derechos entre instalaciones debe buscar la consistencia de la política económica, que es un objetivo relativamente sencillo de alcanzar con el PNA. La redistribución de rentas debe quedar para otros instrumentos más explícitos y adecuados. Un reparto inconsistente de derechos, buscando justicia distributiva, puede provocar efectos económicos que se anulen unos a otros y eliminar las señales económicas de eficiencia. Esto debe evitarse. Basten dos ejemplos: Europa viene defendiendo desde hace tiempo el principio de "quien contamina, paga". Pues bien, si en el reparto de derechos no se dota con una cantidad suficiente un fondo para nuevos entrantes y los derechos se reparten siguiendo criterios históricos, el coste de producir soportado por instalaciones antiguas contaminantes será muy inferior al soportado por las nuevas instalaciones. El principio de "quien contamina, paga" habría sido sustituido por el de "el nuevo paga".

También resulta inconsistente realizar una asignación abundante de derechos a instalaciones para las que otras políticas buscan precisamente no interferir en su obsolescencia técnica, económica o medioambiental.

Centrándonos en el sector eléctrico, si el reparto de derechos por instalación se hiciera, por ejemplo, según la media histórica de horas de funcionamiento en las centrales térmicas durante los últimos años, el PNA podría arrojar un resultado incoherente con los objetivos de crecimiento de las energías limpias que se esperan para los próximos años, según la planificación energética. Podríamos estar alargando la vida de centrales que la planificación energética considera ya sustituibles por las nuevas inversiones en energía más limpia.

La mejor estrategia para solucionar estos problemas no es otra que dedicar un tiempo, el necesario, a coordinar los distintos objetivos políticos que se buscan cubrir, las medidas adecuadas a cada uno de ellos y evitar contradicciones. El anterior Gobierno no cumplió esta tarea, la dejó pendiente, y el nuevo la ha abordado con el tiempo pisándole los talones.

Miguel Ángel Lasheras es director general de Intermoney Energía.