Proposiciones para el debate

Se ha abierto un debate sobre el modelo de financiación autonómica. Contribuiría a centrarlo que se lograra un acuerdo respecto de una serie de proposiciones que, en mi opinión, deberían enmarcar la discusión.

La primera es que en un Estado moderno todos los habitantes deben tener similares dotaciones de capital público y similar provisión de servicios públicos (educación, sanidad y otros). Y la acción asistencial del Estado, a través de todos los niveles de la Administración, debe estar financiada por el conjunto de las regiones según su capacidad de renta. Todo ello lleva a aceptar la existencia de desequilibrios fiscales, en el sentido de que las regiones contribuyan a financiar el gasto total del conjunto de las Administraciones en otros territorios del Estado.

En segundo lugar, el criterio para determinar los territorios perceptores de flujos netos no debe ser la renta per cápita relativa. Esto sólo estaría justificado si las diferencias en gasto público total por habitante fueran una causa importante de las diferencias en renta per cápita. Pero la evidencia en contra de esa proposición es abrumadora. La dotación de capital público, el nivel educativo y el estado de salud sí que son algunos de los factores relevantes. Pero ello nos retrotrae a la primera proposición.

En tercer lugar, si existiera una equiparación en servicios públicos, el principio de que los distintos territorios aportaran según su nivel de renta y recibieran según su población (quizá con alguna corrección en función de la densidad y estructura de edades de la población y de elementos diferenciales que afectan al coste de los servicios) sería perfectamente lógico. La financiación de la aportación del Estado a la caja única de las pensiones, y la de los programas asistenciales, también debería tener una distribución territorial proporcional a la renta.

En cuarto lugar, una cuestión empírica. En los últimos veinte años ha aumentado considerablemente la dotación de capital público y la provisión de servicios públicos en el conjunto de España, y han disminuido sustancialmente las diferencias territoriales en ambos aspectos. Los gestores de los presupuestos de gasto de las distintas Administraciones pueden tomar crédito por ello. El conjunto de contribuyentes españoles (y alemanes), también. La mayor homogeneización territorial es una impresión que uno tiene viajando por España; pero, más allá de las impresiones personales, existen datos (y metodologías) para medir en qué medida hay diferencias y la intensidad de las mismas.

Se pueden medir las diferencias territoriales en capital público por habitante. También las diferencias, si las hay, en el grado de satisfacción de necesidades de servicios públicos. En 1986, el profesor J. Ruiz-Castillo y yo realizamos una estimación de las necesidades de servicios públicos por habitante para cada comunidad autónoma. Los datos eran de principios de los ochenta y se obtenían diferencias territoriales en esas necesidades. Esas diferencias, por cierto, no se correspondían con las diferencias en renta per cápita. Sería interesante repetir el ejercicio con datos recientes. Con nuestra metodología o con otra.

Podría ponerse en cuestión desde una óptica territorial la existencia de un doble sistema de cobertura de los parados en dos territorios (Andalucía y Extremadura), que no está presente en el resto de España, pero corresponde a un debate distinto en el que prefiero no entrar aquí. Pero, sea cual sea el sistema, la distribución de su financiación, como la de la cobertura de la incapacidad laboral, debería ser también en función de la renta de los territorios. Otras acciones asistenciales, que se financiarían con el mismo criterio, deberían definirse en función de la existencia de bolsas de pobreza, cuya medición resulta perfectamente viable.

En definitiva, articular un sistema en el que la financiación territorial obedezca al principio de que se aporta según la renta territorial y se recibe gasto (del conjunto de las Administraciones públicas) según la población (con algunas correcciones menores) es perfectamente razonable, si se ha alcanzado ya una relativa equiparación en la dotación de capital público y en la provisión de servicios públicos. Y esto es un problema empírico que se puede dilucidar. Por otra parte, un sistema público de pensiones de reparto necesita de una caja única (otra cuestión sería que el sistema hubiera sido de capitalización), y tiene todo el sentido que la contribución territorial a esa caja se haga en función de la renta. Otro tanto ocurre con el sistema de cobertura del paro y de la incapacidad laboral.

Por tanto, no deben escandalizar planteamientos que postulen que las comunidades autónomas tengan el control (y la responsabilidad) de los ingresos fiscales aportados por sus ciudadanos, pero teniendo la obligación de contribuir a financiar en función de su renta: a) el coste de los bienes públicos no territoriales cuya provisión sea responsabilidad de la Administración central; b) la aportación a la caja única de las pensiones y de las acciones asistenciales; c) la aportación para que los ciudadanos de otras regiones tengan el mismo acceso a las infraestructuras y los servicios públicos fundamentales. Creo que hay base para debatir esos planteamientos y posibilidad de llegar a un acuerdo con quienes los plantean. Los problemas técnicos no son menores (por ejemplo, no siempre paga el impuesto el territorio que lo recauda), pero son tratables. Abordarlos aumentaría la transparencia presupuestaria y un acuerdo conduciría a una práctica de mayor coordinación de las políticas fiscales y económicas en todo el territorio.

Carlos Sebastián es catedrático de Análisis Económico de la Universidad Complutense.