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Tribuna:

Finalmente, una amplia autonomía de baja calidad

Desde determinadas instancias políticas se reitera machaconamente el eslogan de que el Estado español es uno de los Estados políticamente más descentralizados del mundo y las Comunidades Autónomas (CCAA) uno de los entes territoriales dotados de mayor poder. A partir de esta premisa se manifiesta un rechazo total, cuando no una displicente irritación -si estos dos términos no son incompatibles-, ante cualquier propuesta de reforma constitucional o estatutaria e incluso ante cualquier sugerencia de abrir un debate sobre esta cuestión. Sin embargo, esas propuestas, que tienen muy distintos contenidos y proponen reformas de muy variada intensidad, son ya mayoritarias entre los partidos y los ciudadanos catalanes y vascos y se van extendiendo a otras CCAA.

Guste o no, este debate, cuya realización no requiere autorización oficial, está ya planteado, es sin duda conveniente en las actuales circunstancias y coincide, además, con la celebración del vigésimo quinto aniversario de la Constitución española. Esta venturosa y para nosotros insólita efeméride resulta propicia para hacer balance de lo que ha dado de sí el llamado Estado de las autonomías consagrado en el texto constitucional. Soy consciente de que ésta es una cuestión enormemente compleja, cuyo tratamiento no admite con facilidad análisis sintéticos: en esta materia el matiz suele tener una notable trascendencia y, por el contrario, el trazo grueso puede conducir a un esquematismo deformador. Con todo, aceptados de antemano estos riesgos, quisiera contribuir a este debate con las breves reflexiones que siguen.

Creo que es de justicia comenzar este balance con el reconocimiento de que el proceso de descentralización política iniciado con la entrada en vigor de la Constitución de 1978 supuso un giro radical en una larga historia, apenas interrumpida, de inoperante centralismo y que en un tiempo muy breve en comparación con otras experiencias foráneas se estableció un sistema dotado de una amplia autonomía política. En efecto, en muy pocos años se crearon 17 CCAA, se establecieron y consolidaron sus principales instituciones de autogobierno, se crearon otras tantas potentes administraciones públicas, se les atribuyeron de numerosas competencias y se transfirieron importantes recursos materiales y financieros. En la actualidad las CCAA gestionan casi un 40% del gasto público y poseen más del 50% del personal al servicio de las administraciones públicas. Es más, a lo largo de estos cinco lustros se han alcanzado otros objetivos, quizá menos tangibles pero no menos relevantes, como la creación de una clase política en las CCAA que ya llega a la tercera generación y, sobre todo, se ha conseguido una amplia legitimación popular del sistema autonómico de organización territorial.

Sin embargo, más allá de estos datos y de las distorsiones que suele producir la comparación mecánica de sistemas de estructuración territorial de naturaleza distinta -por ejemplo, sistemas en los que los entes descentralizados participan en la toma de las decisiones federales a través de una cámara parlamentaria y sistemas en los que carecen de esta posibilidad-, creo que un análisis detenido de la situación actual del Estado de las autonomías permite concluir, en primer lugar, que no es en absoluto cierto que las CCAA tengan mayores competencias que la mayor parte de los entes políticamente descentralizados -los ejemplos son innumerables: desde las competencias judiciales, penales, financieras o en materia de derecho civil de los Estados en Estados Unidos, hasta las competencias en política exterior o inmigración de los Estados en Canadá, pasando por las competencias en materia de administración local, tratados internacionales, educación, cultura o seguridad pública y policía de los Ländern en Alemania; por no citar el caso belga o, en ciertos aspectos, el suizo e incluso el austriaco. Pero, sobre todo, creo que puede afirmarse que la autonomía finalmente alcanzada por las CCAA, a pesar de su amplitud, es en la práctica de muy baja calidad. Los rasgos característicos propios de la autonomía política han quedado desdibujados, de forma que el modelo finalmente imperante se asemeja más al de una simple autonomía administrativa que al de una auténtica autonomía política. Este fenómeno tiene, a mi juicio, muy diversas manifestaciones. Voy a referirme aquí a las tres que considero de mayor relieve.

En primer lugar debe destacarse la muy escasa capacidad reconocida a las CCAA para adoptar políticas propias en ámbitos materiales dotados de la unidad, completos y con relieve suficientes para garantizarles una efectiva posibilidad de transformación de aspectos importantes de la realidad social, económica o política de acuerdo con sus propias opciones políticas. Este resultado es fruto, al menos, de tres fenómenos interrelacionados: la fragmentación de las materias atribuidas a la competencia de las CCAA, la extensión dada a las materias de competencia estatal -especialmente los llamados títulos horizontales, como la ordenación general de la economía- y, en tercer lugar, el detalle al que llegan las bases que el Estado puede dictar en muy numerosas materias. No hay ningún ámbito material, incluidos los reservados en exclusiva a las CCAA, en el que el Estado no haya fijado, a menudo con un grado de detalle extraordinario, no ya las directrices políticas a seguir, sino un auténtico sistema unitario y uniforme (en educación, sanidad, función pública, administración local, comercio, transportes, aguas, montes, etc.) y no hay materia de competencia autonómica que no se haya fragmentado jurídicamente para permitir una intervención estatal, sustentada a menudo en un acarreo artificioso de una pluralidad de títulos competenciales que individualmente considerados no permiten establecer un sistema unitario sobre la materia correspondiente (baste como ejemplo la media docena de títulos utilizados para dictar una completa ley estatal de edificación en materia de vivienda). Este doble proceso lleva a que la capacidad de autogobierno de las CCAA, entendido como libre capacidad -desde la perspectiva jurídica, no por supuesto desde la perspectiva fáctica- de fijar políticas propias, quede reducido al poco lucido y trascendente papel de concretar políticas estatales y hacerlo de forma intersticial y en ámbitos con frecuencia residuales. Para corroborarlo basta un simple repaso de las leyes dictadas por los Parlamentos autonómicos. En su inmensa mayoría son leyes de contenido presupuestario, subvencional, organizativo y procedimental; sólo una minoría de leyes tienen un contenido "sustantivo" y, lo que es más significativo, un número muy elevado de sus artículos son mera reiteración de preceptos contenidos en las leyes estatales de "cabecera". Esto es así, porque si las leyes autónomicas no reprodujeran esos artículos, y se limitaran a regular el ámbito que les queda, serían simplemente ininteligibles.

Da la impresión de que el Estado, al concretar el alcance de los diversos títulos competenciales, nunca utiliza el criterio de asegurar a las CCAA la posibilidad de actuar en ámbitos relativamente completos y coherentes. El único criterio parece ser el de garantizar una ubicua intervención estatal en todos los ámbitos materiales con el fin de asegurar un tratamiento unitario y uniforme y, lo que es más relevante, a la hora de determinar qué es lo que requiere ese tipo de tratamiento, debe reconocerse que en nuestra cultura política el valor del pluralismo tiene todavía un relieve secundario en relación con la garantía de la unidad. El pormenor al que han llegado las bases estatales son un buen ejemplo de lo que vengo diciendo. Además, este proceso de creciente uniformización va incrementándose en los últimos años de forma clara y continua. No niego que estas opciones puedan caber dentro del amplio marco de la Constitución, que sean una de sus posibles "lecturas", pero a nadie puede extrañar que el modelo finalmente establecido no sea compartido por algunas CCAA que aspiraban a un sistema muy distinto de distribución territorial del poder.

Frente al planteamiento precedente se sostiene con frecuencia que en la actualidad la autonomía política no puede definirse a partir de la libre capacidad de fijar políticas propias. Esta definición, que por cierto el Tribunal Constitucional reitera desde sus inicios, sería en la actualidad una muestra de ingenuidad, ya que hoy esas políticas se adoptan incluso fuera de las fronteras estatales. La autonomía política consistiría en esencia en participar en la fijación de esas políticas y en disponer de una amplia capacidad para llevar a cabo su ejecución.

No cabe negar que esta crítica resulta en gran medida fundada. Es cierto que en la actualidad muchas políticas deben ser unitarias y deben definirse de forma conjunta, es cierto también que un Estado políticamente descentralizado no puede funcionar armónicamente sin mecanismos de participación, coordinación y cooperación. Sin embargo, a mi juicio, la autonomía política no puede limitarse a la participación en la toma de decisiones y la ejecución de las mismas, no puede reducirse la autonomía política de una CA a participar junto a otras 16 CCAA y al Estado en la fijación de las políticas que les afectan. Lo que sucede es que esos dos modelos no son incompatibles. Al contrario, son complementarios y el reto consiste precisamente en encontrar el punto de equilibrio entre ellos, de modo que en los ámbitos en los que las CCAA tienen competencias legislativas se les reconozca una plena libertad de elección política, no incompatible con mecanismos de cooperación y colaboración, y, donde esto no sea posible, se arbitren sistemas de participación, sobre todo en aquellos ámbitos, como el económico, en los que la realidad ha impuesto la necesidad de actuaciones uniformes en materias que en principio correspondían a las CCAA (entidades financieras, bolsa, etc.). La experiencia de estos veinticinco años aporta datos suficientes para determinar en qué ámbitos las CCAA pueden adoptar políticas propias sin poner en peligro el funcionamiento eficaz del Estado.

En cualquier caso, lo que me interesa destacar es que, aunque se acepten y apliquen sin matices al Estado de las autonomías las premisas de esta segunda definición de autonomía política, la conclusión no puede ser otra que el reconocimiento de que también desde esta perspectiva la autonomía atribuida a las CCAA es de muy baja calidad: salvo muy concretas excepciones, no existen en España mecanismos eficaces de participación de las CCAA en las instituciones y en la determinación de políticas estatales y tampoco se les reconoce una competencia general en el ámbito de la ejecución, de modo que en sus respectivos territorios pudieran convertirse en la Administración, no única, pero sí ordinaria. Es cierto que las competencias ejecutivas de las CCAA son muy amplias y no puede desconocerse que en la práctica a través de las mismas con frecuencia se ejerce mayor poder político que mediante el ejercicio de competencias legislativas; sin embargo, también aquí cabría hablar de fraccionamiento material y de la retención en manos del Estado de muy amplias facultades administrativas y de gestión a base de incluir en la función legislativa actos tradicionalmente considerados de ejecución (por ejemplo, actos de mera autorización administrativa), o justificando su intervención en el alcance territorial supraautonómico de los fenómenos objeto de intervención pública o en criterios como los de interés general o los poderes implícitos (que llevan, por ejemplo, a que los estudios de impacto ambiental de las obras públicas del Estado no sean considerados materia de medio ambiente, como sí sucede con los demás estudios de este tipo, sino materia de obras públicas).

Por fin, la tercera de las características que tradicionalmente se ha considerado típica de la autonomía política, por contraste con la autonomía simplemente administrativa, ha sido su garantía constitucional: la existencia de las CCAA y el contenido de sus competencias, al consagrarse en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía que la completan, quedan al amparo de las coyunturales mayorías parlamentarias y aseguradas por un Tribunal Constitucional encargado de resolver los conflictos de competencia de acuerdo con lo establecido en las normas constitucional y estatutarias. Sin embargo, debe reconocerse que los criterios de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA establecidos en esas normas tienen en su mayoría tal grado de indeterminación que, en la práctica, la garantía constitucional en gran medida se ha ido desvaneciendo. Este hecho es fácilmente perceptible, por ejemplo, en la delimitación de las competencias básicas estatales. Tal como se ha configurado el concepto de bases -"lo que requiere tratamiento unitario y lo necesario para garantizarlo"- en su seno cabe prácticamente cualquier contenido que quiera darle el Estado y, lo que es peor, el Tribunal Constitucional carece de un parámetro constitucional jurídicamente seguro para rechazar, salvo en supuestos extremos, las decisiones adoptadas. En este sentido puede afirmarse que el modelo de distribución de competencias se desconstitucionaliza y queda a merced de los poderes constituidos. Creo que, después de veinticinco años de funcionamiento del Estado de las autonomías, debe admitirse que el binomio bases-desarrollo, empleado como criterio de delimitación competencial de modo generalizado en nuestro ordenamiento, ha resultado ser jurídicamente ineficaz. Ciertamente, en todos los ordenamientos deben existir cláusulas más o menos abiertas que permitan su constante adaptación a los cambios que van produciéndose en la sociedad. Por otro lado, también es cierto que resulta vana cualquier pretensión de juridificar completamente estas cuestiones. Sin embargo, esta también es una cuestión de grado y el nivel de desconstitucionalización existente en nuestro ordenamiento es, sin duda, excesivo. Una posible solución consistiría en concretar más en los respectivos Estatutos el contenido de las competencias correspondientes a las CCAA. Esta es una tarea que hace cinco lustros resultaba prácticamente imposible, pero no lo es ya hoy a la luz de la experiencia acumulada.

Resulta inútil, y finalmente puede ser peligroso para la propia pervivencia de la Constitución, negarse a aceptar que el Estado de las autonomías en ella diseñado tiene todavía pendientes de solución algunos problemas de muy notable calado. El camino recorrido es mucho y no se trata de desandarlo, pero este es un buen momento para preguntarse si conviene un cambio de rumbo para hacer frente a los nuevos retos que se avecinan y a los viejos problemas políticos a los que se pretendió dar solución y respecto de los que sólo parcialmente se ha alcanzado ese objetivo.

Carles Viver Pi-Sunyer es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Pompeu Fabra y vicepresidente emérito del Tribunal Constitucional.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Sábado, 6 de septiembre de 2003