¿Reforma del Estatuto?

En el mundo del derecho no hay cláusulas de reforma. Las normas jurídicas van siendo producidas por los órganos constitucionales legitimados para ello a medida que van siendo exigidas por la sociedad. Y van siendo modificadas o derogadas por los mismos órganos que las crearon a medida que la evolución de la sociedad lo exige. Ninguna ley prevé cuál es el procedimiento a través del cual podrá ser reformada o derogada. Las Cortes Generales o el Parlamento de Andalucía la reforman o la derogan siguiendo el mismo procedimiento a través del cual la crearon. Únicamente la Constitución y el Estatuto de Autonomía disponen de cláusulas de reforma, es decir, únicamente ellas prevén el procedimiento para que se puedan introducir cambios en su texto.

Esto no es así por casualidad. La reforma es uno de los elementos definitorios del concepto de Constitución (o del de Estatuto), sin la cual la Constitución no sería Constitución sino que sería una ley más. Una Constitución sin cláusula de reforma es una ley que puede ser modificada por el legislador ordinario. Es lo que ocurre en Inglaterra, que carece de Constitución, aunque dispone de varias Leyes Constitucionales, modificables por el Parlamento siguiendo el procedimiento legislativo ordinario.

La reforma de la Constitución o del Estatuto es una institución que pertenece más al mundo de la política que al mundo del derecho. Con la reforma lo que se pretende es una finalidad de naturaleza política: preservar la vigencia del consenso constituyente o estatuyente y evitar su alteración abierta o soterrada por parte de la mayoría parlamentaria. El texto de la Constitución o del Estatuto es un límite para el ejercicio del poder por parte de la mayoría parlamentaria estatal o autonómica. Las decisiones políticas que se adopten y las normas jurídicas que se creen por parte de la mayoría parlamentaria no pueden ir más allá de lo que la Constitución o el Estatuto permiten. Para ir más allá, hay que proceder previamente a la reforma de la una o del otro.

Quiere decirse, pues, que la reforma de la Constitución o del Estatuto es ante todo una operación política, en la que se tiene que debatir si el consenso constituyente o estatuyente con base en el cual se ha organizado la convivencia sigue teniendo la misma vigencia que cuando se alcanzó o si, por el contrario, es conveniente proceder a una actualización del mismo. Únicamente en el caso de que se llegara a la conclusión de que es necesario actualizar el mencionado consenso constituyente o estatuyente, se tendría que poner en marcha la reforma de la Constitución o del Estatuto en cuanto operación jurídica. La Política es siempre previa al Derecho.

Viene a cuento esta introducción de la propuesta del presidente de la Junta de Andalucía en el debate sobre el estado de la comunidad de reformar el Estatuto de Autonomía para Andalucía. Sabiendo como está el patio, esto es, la crispación que soporta el sistema político andaluz, es claro que al presidente no se le ha podido siquiera pasar por la imaginación abrir jurídicamente el proceso de reforma del Estatuto. Las mayorías que se exigen son tan cualificadas que no están al alcance de ningún partido. Ni siquiera en el año 82 consiguió el PSOE una mayoría suficiente para reformar la Constitución o el Estatuto en solitario. Y es seguro que ningún partido lo va a conseguir en el tiempo en que es posible hacer predicciones.

Hablar de reforma del Estatuto desde una perspectiva jurídica carece en este momento de todo sentido. De la reforma únicamente se puede hablar políticamente. ¿Es oportuno abrir un debate sobre la reforma del Estatuto o resulta, por el contrario, desaconsejable?

La verdad es que no tengo una opinión formada al respecto. Me sorprendió, como creo que a casi todo el mundo,la propuesta del presidente y no he tenido tiempo de reflexionar sobre ella, porque corregir exámenes ha sido mi principal ocupación estos días.

Hay, de entrada, algunos elementos que juegan a favor de la propuesta del presidente. Es claro que Andalucía jugó un papel decisivo en el diseño y en la inicial puesta en marcha del Estado de las Autonomías, que no habría llegado a constituirse tal como lo conocemos sin el impulso del referéndum del 28 F. Pero no lo es menos, que el Estado de las Autonomías de hoy no es ya el Estado que se constituyó en la primera mitad de los ochenta. Jurídicamente es casi el mismo. Pero políticamente no lo es. El Estado de las Autonomías es hoy una realidad que resultaba casi inimaginable en el momento de su diseño e inicial puesta en marcha. ¿Continúa siendo la misma la posición de Andalucía en el Estado que la que tenía hace veinte o quince años y, si no es así, cómo deberíamos trabajar para resituarnos de la manera más favorable?

Un segundo elemento que juega a favor de la propuesta del presidente es el cambio que se ha producido en el entorno regional europeo. Cuando se hizo el Estatuto todavía no habíamos iniciado casi las negociaciones para la integración de España en los que entonces se llamaba Mercado Común. Hoy la Unión Europea es lo que todo el mundo sabe que es. Y este cambio afecta a la posición de Andalucía de una manera extraordinaria. Todos los días lo estamos comprobando a propósito del aceite, de la pesca o de la inmigración.

El elemento más problemático de la propuesta me parece, en una primera reflexión, que reside en la dificultad de desconectar la reforma del Estatuto de la reforma de la Constitución. Tengo la impresión, insisto que en una primera reflexión y muy a bote pronto, que los problemas con los que tenemos que enfrentarnos exigen antes una reforma de la Constitución que de los Estatutos de Autonomía. Son las ambigüedades constituyentes y no las estatutarias las que dificultan el perfeccionamiento del Estado de las Autonomías y la ubicación adecuada de las comunidades autónomas dentro del mismo.

En todo caso, no creo que se pierda nada abriendo un debate sobre estos asuntos. Más bien, todo lo contrario.