Una ocasión para debatir sobre impuestos a productos petrolíferos

La autora analiza desde la perspectiva de la política económica, fiscal y medioambiental el impacto de una revisión del gravamen a los hidrocarburos.

Los impuestos sobre hidrocarburos están hoy en primera línea de la atención en la sociedad europea y, por supuesto, en España. Las protestas están centradas en el alto nivel relativo de estos impuestos y tienen como factor común el objetivo de solicitar su reducción al correspondiente Ministerio de Hacienda del país, puesto que la política fiscal en Europa tiene aún un marcado carácter nacional.Consumidores y usuarios europeos de productos petrolíferos y empresas intensivas en energía, como las de transportes, reclaman protección por las fuertes subidas de los precios del crudo en euros y por la reducción de sus márgenes de beneficio, al no ser capaces de repercutir plenamente en precios las elevaciones de sus costes de producción derivadas de aquellos primeros aumentos.

Las autoridades económicas y los responsables de la Hacienda pública central de algunos países europeos, entre los que se encuentra España, tienen el alma dividida entre varios frentes. Desde la perspectiva económico / recaudatoria, la colaboración al logro del objetivo de control de la inflación les aconsejaría rebajar estos impuestos, siempre que los tipos impositivos nacionales de las abscisas armonizadas permitieran cierta holgura dentro de la horquilla de tipos máximos y mínimos de las directivas comunitarias de 1992. Por otro lado, rebajar la carga que suponen estos impuestos significa reducir la recaudación fiscal de unas figuras con elevada eficacia recaudatoria y, en igualdad de circunstancias, incurrir en mayores déficit fiscales que los previstos, con el riesgo de fallar en el cumplimiento de los pactos de estabilidad suscritos por los miembros de la zona euro.

Pero posiblemente el dilema de política económica de mayor envergadura que se plantea es otro bien diferente: se trata de dar un paso a favor o en contra de un modelo de desarrollo económico que tenga en mayor grado de consideración al medio ambiente. Colaborar a reducir el precio de los productos petrolíferos se convierte en una opción a favor del tipo tradicional de crecimiento y desarrollo, en línea, pues, con ese modelo "no sostenible" característico de los países occidentales, bien conocido en nuestros días. Por el contrario, negarse a practicar dicha rebaja, permitiendo aumentos incluso en la recaudación por hidrocarburos, significa apostar por la protección del medio ambiente, y especialmente por la reducción de gases de efecto invernadero cuantificada en el Protocolo de Kioto. Hay que recordar:

- Que todos los países de la UE, y, por tanto, España, están situados "dentro de la burbuja europea", y que en la actualidad varios de ellos, y España en particular, ofrecen notables dificultades para cumplir su compromiso concreto al respecto en los años venideros (2008 a 2012, en concreto, con una evaluación intermedia en 2005).

- Que no existe siquiera hasta el presente ninguna "estrategia española frente al cambio climático" ni puede anotarse una sola medida económica o fiscal de ámbito nacional, de verdadero calado, destinada a colaborar a la reducción del dióxido de carbono (CO2).

- Que, por otro lado, la producción y el consumo de energía son los responsables principales de la emisión de gases de efecto invernadero. De los seis tipos de gases de efecto invernadero que se vigilan tras la aprobación del Protocolo de Kioto, el CO2 representa el 75% de todos ellos (ponderados éstos por su potencial de calentamiento global a 100 años) y más del 90% del CO2 emitido en España es de origen energético. Si a estos datos unimos otro, que el petróleo representa en torno al 55% del consumo primario de energía en España, podremos percatarnos de en qué medida son importantes las medidas y decisiones del Ministerio de Hacienda sobre el volumen recaudatorio, el nivel de los tipos o la cobertura de algunas figuras, como los impuestos que gravan los productos petrolíferos.

El Ministerio de Hacienda español ha creado en su seno, oportunamente, una comisión que ha iniciado el estudio del tema de la tributación sobre la energía y el medio ambiente, y es de esperar que antes de fin de año, cuando concluya sus trabajos y los presente ante la secretaría de Estado de Hacienda, este grupo de expertos haya incluido en su agenda y no haya olvidado tratar aspectos importancia de ese binomio, y sobre los que hasta ahora el Gobierno central no ha mostrado interés teórico o técnico alguno, y menos aún actividad programática o normativa.

De hecho, sería también muy conveniente que de esta comisión, sobre todo si ella estuviera constituida por una adecuada selección de miembros de la Administración y expertos ambientalistas, surgiera algún criterio coincidente o discrepante sobre la oposición de España a la aprobación del proyecto de directiva sobre armonización de los tipos efectivos de los impuestos sobre hidrocarburos y la electricidad, que lleva más de tres años siendo debatida en la UE por causas imputables, sobre todo, a España.

El análisis de la importante temática de los tributos, la energía y el medio ambiente no exime, sin embargo, a la Administración central de otra responsabilidad que se está convirtiendo ya en imperiosa exigencia de la realidad y dentro de los foros internacionales: la de coordinar adecuadamente a los distintos departamentos y órganos directamente involucrados en la lucha contra el cambio climático. Se requieren respuestas técnicas adecuadas a temas de gran envergadura, y no sólo a qué hacer con los tributos a la energía; temas con fuertes implicaciones ambientales y frente al "efecto invernadero".

De esa coordinación eficaz, necesaria pero inexistente, y, en concreto, del Consejo Nacional del Clima se esperaban opiniones técnicas fundadas sobre algunos temas de carácter económico-financiero-ambiental, podríamos llamar, de no pequeña importancia, e incluso un cierto poder de iniciativa o de estímulo de otras instancias ministeriales para analizar y optar técnicamente sobre cuestiones de gran trascendencia en la actualidad, como las siguientes:

1. Identificar los instrumentos económicos y relacionar las medidas más eficaces y adecuadas para mitigar los impactos ambientales de la generación de energía eléctrica a partir de fuentes fósiles. Si no se constituye alguna comisión o grupo de trabajo para el análisis de este tema se habrá perdido una oportunidad de oro para analizar la realidad española y aconsejar cómo colaborar eficazmente desde la Administración central al cumplimiento de los diversos compromisos internacionales de carácter ambiental o estrategias europeas de este mismo sentido en los que España está inmersa.

2. Dictaminar sobre los mejores sistemas y prácticas para reducir la emisión de gases a la atmósfera procedentes del uso de carburantes para el transporte, mediante el uso de instrumentos fiscales y/o de acuerdos voluntarios con las empresas fabricantes de vehículos de motor o grandes usuarios de los mismos, y asimismo identificar aquellos que sean más adecuados para alterar el comportamiento de los usuarios privados de vehículos, responsables de más del 12% del consumo final de energía en España. Sería deseable, en este ámbito, que alguna comisión técnica eficaz propusiera cómo y cuándo adoptar las medidas de etiquetado energético de los vehículos de pasajeros u otras medidas activas de esta índole, sin limitarse a que sea la Comisión Europea (mediante la Directiva 1999/94/CE, cuya transposición está aún pendiente) o la Asociación Europea de Fabricantes de Automóviles (ACEA) las que actúen para limitar el consumo o las emisiones de gases de este sector, que en conjunto es responsable del 37% del consumo final de energía en España.

3. Dar opiniones sobre cómo favorecer, y mediante qué tipo de gastos fiscales o subvenciones directas y otros mecanismos de incentivación económica o fiscal, la adopción de tecnologías más limpias o la modificación de estructuras, procesos y equipos productivos, al menos en aquellas ramas de la actividad económica más intensivas en energía o más contaminantes del aire, del suelo, de las aguas, etcétera, que permitan orientar las políticas de otros departamentos, como el de Hacienda o el propio Ministerio de Economía, responsable ahora de las competencias del antiguo Ministerio de Industria, en la dirección adecuada para lograr la eficacia ambiental y la eficiencia económica simultáneamente.

4. O, por no hacer la lista de sugerencias interminable, haría falta alguna comisión de trabajo para emitir opinión sobre si es o no pertinente iniciar los análisis sobre los métodos y sistemas más adecuados para integrar a los sectores industriales más contaminantes de España en los procesos de negociación de derechos de emisiones. En ella habrían de abordarse temas como el de si conviene (al igual que en Dinamarca) o no avanzar varios años el ensayo europeo de creación de un mercado intraeuropeo de derechos de emisión, previo a su vez en su operatividad al Mercado Internacio-nal de Emisiones contemplado en el artículo 17 del Protocolo de Kioto, o el de cuál será el más adecuado para España de todos los sistemas posibles de asignación de derechos (venta o asignación gratuita) a las empresas de una industria como la española, que absorbe el 38% del consumo de la energía.

Resulta, pues, muy oportuna la creación por Hacienda de la comisión de estudio de la temática: energía y tributación ambiental, cuya trascendencia económica y fiscal es innegable, tanto desde la perspectiva de los ciudadanos -puesto que incide sobre su nivel y tipo de desarrollo- como desde la óptica pública, de las competencias, funciones y responsabilidades de ese gran gestor de la actividad económica y presupuestaria que es el citado ministerio.

Ahora bien, la oportunidad incluye un reto ante el que sus miembros no deberían fallar: el reto de denunciar desde su atalaya la ausencia de una atención suficiente, por parte de otras instancias centrales bien próximas, a la amplia problemática relacionada con la energía -distinta de sus aspectos puramente tributarios-, porque sus implicaciones en el ámbito social, económico y ambiental son de orden mucho más amplio que las consecuencias puramente recaudatorias de las modificaciones en los impuestos que la gravan, o de los efectos económico-financieros más tradicionales del debate.

Ana Yábar Sterling es catedrática de Economía Aplicada en la UCM.