¿Debe suprimirse el IAE? NÚRIA BOSCH

La fiscalidad está actualmente a debate a raíz de las propuestas de reforma fiscal realizadas recientemente por el PP en plena campaña electoral. La reforma fiscal planteada afecta también a la tributación local, al proponer exonerar del pago del IAE al 90% de las pequeñas y medianas empresas y a los autónomos. Aparte del carácter eminentemente electoralista de esta reforma, la polémica desatada en torno al IAE saca a la luz la problemática derivada de la naturaleza de parte de la imposición local actual, heredera de una fiscalidad basada en impuestos de tarifa o de cuota fija y sin ninguna relación con la actividad económica local. Es un tipo de tributación que no se corresponde con los patrones habituales de la imposición moderna.La estructura del IAE responde a estas características. Es un impuesto que desde un punto de vista técnico tiene un mal diseño. El hecho de ser un impuesto de tarifa hace prácticamente imposible que la cuota impositiva tenga la misma relación con los beneficios reales o volumen de negocios de cada uno de los contribuyentes en las diferentes actividades. La consecuencia es una distribución de la carga tributaria que no cumple los criterios elementales de equidad impositiva. La carga fiscal no es proporcional a ninguna magnitud representativa de la capacidad económica, sino que se producen situaciones muy diferentes en cuanto a la presión fiscal soportada por cada negocio.

Toda propuesta de reforma que afecte al IAE ha de respetar tres principios básicos. En primer lugar, no ha de suponer una merma de los recursos financieros actualmente en manos de los municipios. El IAE es, después del IBI, el segundo impuesto municipal por su recaudación (unos 330.000 millones de pesetas anuales). Por tanto, si la propuesta de reforma implica la supresión del impuesto o una disminución notable de su rendimiento, aquélla debería ir acompañada de otra sobre cómo compensar a los municipios. Y todavía más cuando el peso relativo de la hacienda local española es inferior a la media de otros países de la OCDE, por lo que en el futuro se debería tender a potenciarla con más competencias y con los recursos suficientes para financiarlas. En segundo lugar, no ha de disminuir la autonomía local, entendida como la capacidad de los municipios de determinar, en parte, el nivel de sus ingresos. En el caso del IAE, ello se materializa en la libertad de los ayuntamientos para modificar, dentro de los límites legalmente establecidos, las cuotas mínimas determinadas por la regulación estatal. En tercer lugar, la propuesta de reforma ha de establecer mecanismos que hagan participar a los municipios de los ingresos fiscales derivados de su nivel de renta, actividad económica y creación de riqueza.

Las propuestas de reforma del IAE pueden dirigirse alternativamente hacia dos direcciones. Una consistiría en eliminar el impuesto, y para compensar a los municipios se podría establecer una participación territorializada en el rendimiento de alguno de los grandes impuestos estatales, por ejemplo el IVA, lo que daría flexibilidad y potencia a las finanzas locales. Esta alternativa lleva, no obstante, una dificultad técnica que es la territorialización del volumen de negocios de empresas que operan en varios municipios. La solución a este problema se encuentra generalmente en el establecimiento de fórmulas de imputación territorial del impuesto de acuerdo con alguna magnitud económica representativa de su rendimiento (VAB, consumo), aunque hay una clara dificultad estadística de conocer estas magnitudes a nivel municipal. Por ello, muchas veces se recurre a variables más sencillas y comúnmente aceptadas, como la población. Ahora bien, esta propuesta supone un coste para el presupuesto del Estado y, por tanto, que éste acepte o pueda asumirlo, y no respeta el principio antes mencionado de autonomía local al eliminar la responsabilidad fiscal que actualmente el IAE otorga a los ayuntamientos.

La otra línea de reforma del IAE mantendría el impuesto, pero modificaría totalmente su estructura. Esta propuesta tiene la ventaja de que, al mantenerse el tributo, éste puede seguir haciendo la función de censo de las actividades económicas radicadas en el municipio, y es respetuosa con el principio de autonomía local. En este caso, apuntamos las líneas básicas de dos procedimientos para determinar la base imponible del impuesto. El primero la determinaría a partir de los beneficios reales o el volumen real de negocios de las actividades económicas. Esta alternativa tiene la dificultad técnica, ya mencionada antes, del tratamiento de las empresas que operan en varios municipios. El segundo gravaría los beneficios de los negocios de manera indirecta. Se debería clasificar a los negocios por grandes ramas de actividad, lo que comportaría una clara simplificación de la clasificación actual, y se estimarían los rendimientos medios de lasactividades clasificadas a través de la información fiscal que proporcionan otros impuestos que gravan la actividad económica (IVA, IRPF, IS). El impuesto gravaría un porcentaje del beneficio anterior. Esto daría lugar a una primera cuota mínima para cada actividad gravada, que tendería a nivelar las actuales desigualdades de presión fiscal entre actividades.

En definitiva, el IAE necesita una reforma, al igual que el conjunto de la financiación local, y existen varias alternativas. No obstante, la reforma no debe comportar necesariamente una disminución del peso de los ingresos tributarios locales, cuando el nivel de presión fiscal en España es inferior a la media de la Unión Europea. En mi opinión, el debate no debe centrarse en pagar menos impuestos, sino en tributar mejor, lo que también lleva implícito distribuir mejor la carga tributaria, es decir, de forma más equitativa.

Núria Bosch es profesora titular de Hacienda Pública de la UB.