La política económica española dentro del euro

¿Qué cabría hacer para mejorar la capacidad de nuestra política económica para hacer frente a las adversidades del ciclo económico dentro del euro, ya sean éstas específicas a nuestro país o comunes al conjunto de la zona del euro? Lo mejor que se puede hacer para que el régimen de política económica inherente al euro resuelva satisfactoriamente los futuros problemas de exceso o deficiencia de demanda agregada que pueda sufrir nuestra economía es potenciar la capacidad de respuesta de la oferta agregada ante estas perturbaciones. Las medidas más eficaces, como bien se sabe y por eso no me detendré en su tratamiento, son aquellas destinadas a flexibilizar el mercado de trabajo e intensificar la competencia en los mercados de bienes y servicios. Quisiera proponer aquí otras medidas que, sin ser tan trascendentales como las anteriores, quizá podrían también mejorar la eficacia de nuestro sistema de política económica.- La política impositiva dentro del euro. Desde el punto de vista de la política de estabilización del gasto agregado, la recomendación habitual de la teoría fiscal es mantener constantes los tipos impositivos a través del ciclo económico, idealmente en sus niveles óptimos, que serían aquellos que concilian la ideología distributiva dominante en la sociedad con los deseos de aumentar la renta per cápita. De esta manera, la política fiscal descansaría en el funcionamiento de los estabilizadores automáticos, generando déficit presupuestarios durante las recesiones y eliminándolos durante las etapas ascendentes del ciclo. Las razones son, por un lado, minimizar las distorsiones provocadas por cambios impositivos frecuentes y, por otro, la fundada creencia en que los problemas de información y los múltiples desfases que median entre la adopción de las decisiones políticas y la realidad económica sobre la que se pretende influir son especialmente impredecibles en el caso de la política fiscal discrecional.

Ahora bien, en contra de los supuestos de comportamiento que implica la regla anterior, se observa que los gobiernos son proclives a realizar aumentos discrecionales de las prestaciones sociales o de la inversión pública más intensamente en los periodos de auge que en los de recesión. Por esta y otras razones, la política impositiva adecuada para nuestro país sería la siguiente: cuando el euro esté en pleno funcionamiento, digamos en el año 2002, España debería haber bajado algo más los tipos del impuesto sobre la renta y haber reducido a un máximo de tres o cuatro los tramos de dicho impuesto. Este recorte tendría que respetar el equilibrio intertemporal del presupuesto, esto es, se debería pagar idealmente mediante reducciones de gasto público en proporción al PIB o, en su defecto, mediante aumentos de impuestos indirectos.

La principal justificación de esta bajada y simplificación impositivas reside en asegurar un margen de maniobra que permita las subidas de tipos que puedan ser necesarias o políticamente inevitables en ciertas coyunturas dentro del euro. Esto es, no se trata ahora de discutir si se han de bajar los tipos impositivos de forma permanente, un objetivo, por otro lado, que me parece deseable y que se podría superponer a esta propuesta. Dejando a un lado esta cuestión, lo que se propone es bajar los tipos impositivos para abrir un margen de subida cuya utilización puede ser necesaria o inevitable dentro del euro, inevitable por la imposibilidad de disminuir el gasto público o por la posible necesidad de reducir otros impuestos, como las contribuciones sociales, en ciertas coyunturas.

¿Por qué es necesario abrir este margen y por qué no se podrían subir los tipos a partir de los niveles actuales? Porque los tipos impositivos actuales se encuentran en los confines de lo que permite la tradición fiscal y el nivel de renta y riqueza de nuestra sociedad. Ésta es la razón última por la que los impuestos directos no crecieron más durante las anteriores legislaturas y también la razón por la cual un aumento de dichos impuestos difícilmente produciría incrementos proporcionales de los ingresos presupuestarios. En cuanto a la disminución de tramos, aparte de que por sí misma contribuiría enormemente a minimizar las distorsiones que generan los impuestos, su justificación radica en que con ello se reduciría el riesgo de que espurias consideraciones distributivas limiten o anulen los efectos estabilizadores de los movimientos de tipos impositivos.

Así, se puede observar que cuando los gobiernos suben los tipos impositivos estas subidas suelen ser mayores en los tramos más altos de renta, y cuando los bajan, son mayores los descensos en los tramos medios y bajos. Si el número de tramos se reduce a tres o cuatro, este tipo de actuaciones sería más difícil y, en todo caso, menos relevante, ya que el importe de las rentas cubiertas por cada tramo sería mucho mayor. La extraordinaria contribución de la política fiscal de Estados Unidos a la excelente gestión del ciclo económico en dicho país durante la década de los noventa debe mucho a que su punto de partida fue una estructura de tipos impositivos bajos y un reducido número de tramos. La reciente reforma fiscal en España constituye, indudablemente, un avance considerable en la dirección adecuada.

- El Pacto de Toledo y el euro. Según los críticos del euro, una amenaza que se cierne sobre nuestro país es que en algún momento del vasto e impredecible futuro, no pudiendo ya contar ni con el tipo de cambio ni con la política monetaria, una peculiar ola recesiva se cebe casi con exclusividad en la economía española sin que se haya reformado suficientemente el mercado de trabajo. Esta perturbación sería peculiar porque, además de ser intensa y específica a nuestra economía, tendría que tener un carácter permanente y ser difícilmente tratable mediante estímulos fiscales tradicionales. Mi propuesta para hacer frente a una situación de este tipo, cuya probabilidad de materialización cada cual puede valorar como desee, consistiría en flexibilizar las contribuciones a la Seguridad Social, reduciéndolas intensamente para conseguir una devaluación del tipo de cambio real cuando estuviéramos ante una verdadera emergencia para subirlas paulatinamente cuando la economía vaya remontando la recesión.

Las cargas sociales representan algo menos del 30% de nuestros costes laborales. Si se presentara una situación tan grave como la imaginada por los críticos del euro, las contribuciones se podrían recortar aproximadamente un 30% para reducir nuestros costes laborales relativos, nuestro tipo de cambio real, por un monto cercano al 10%. Este aumento de competitividad sería considerable dentro del euro. Ausente de este nuevo mundo la posibilidad de sufrir apreciaciones del tipo de cambio nominal y existiendo una política monetaria común, las pérdidas de competitividad que se puedan acumular serían notablemente inferiores a las que se darían fuera de la moneda única. Si la bajada de las cargas sociales debe ser radical, la subida se habría de hacer muy gradualmente, dejando el grueso del aumento para cuando el ritmo de expansión de la economía supere su crecimiento potencial.

La idea es que los empresarios, ante una situación seriamente recesiva, puedan contar con que los costes laborales durante los años siguientes al inicio de la recesión sean sensiblemente inferiores al nivel medio existente antes de la crisis. También se puede contemplar la posibilidad de reducciones de las cargas sociales menores si la situación fuera menos grave, y también se puede considerar subir más los tipos impositivos que las cotizaciones sociales en la fase ascendente del ciclo. Algunos economistas cuestionan la eficacia de variar las cotizaciones sociales para alterar los costes laborales aduciendo que dichas variaciones serían compensadas por movimientos de signo contrario de los salarios. Es cierto que las cotizaciones a la Seguridad Social, incluso las pagadas por los empresarios, terminan recayendo íntegramente sobre las rentas de los trabajadores. Ahora bien, cuando los salarios reales son rígidos a la baja, las variaciones de las cargas sociales inciden sobre las rentas de los trabajadores mediante variaciones del nivel de empleo. Así, de la misma manera que si se suben las cotizaciones en momentos en los que el paro está cerca de su tasa natural no se registrará una reducción concomitante de salarios, sino una caída del empleo, una bajada de cotizaciones cuando la demanda de trabajo está muy deprimida no se traducirá en subidas salariales, sino en incrementos de empleo.

Suponiendo el equilibrio presupuestario al comienzo de la recesión, un recorte de las contribuciones a la Seguridad Social de esta envergadura aumentaría por sí sólo el déficit público hasta cerca del 3% del PIB, ya que el total de contribuciones con cargo a trabajadores y empresarios representa alrededor del 10% del PIB. El déficit público superaría el 3% del PIB, ya que con la recesión se reducirían otros ingresos públicos y aumentarían los gastos, si bien la política propuesta, al frenar la caída de la actividad económica y del empleo, suavizaría algo la expansión del déficit.

En una situación tan grave como la aquí considerada, un aumento del déficit público por encima del 3% del PIB es perfectamente consistente con el Pacto de Estabilidad. Para que dicha política fuera también consistente con el Pacto de Toledo bastaría con incluir una cláusula en dicho pacto que alargara la dimensión temporal del equilibrio entre cotizaciones y percepciones contributivas. Esto es, dicho pacto debería contemplar la posibilidad de que, ante circunstancias extremas como las descritas en estos razonamientos, el sistema contributivo pueda incurrir en desequilibrios que serían financiados por el presupuesto del Estado.

Con el euro entramos en un nuevo mundo, sin duda inquietante, como todo lo nuevo, pero grávido de posibilidades para mejorar nuestras condiciones de vida. En este tránsito, el razonamiento económico puede ser de suma utilidad, pero cuando se trata del futuro no se debe pedir que aporte mucho más que esas primeras imágenes borrosas que aparecen en los umbrales de la vigilia. Éste es el objetivo de lo aquí expuesto, proporcionar imágenes de posibles cambios y alertar con ello sobre la necesidad de abrir la mente a modificaciones profundas de nuestro sistema de política económica, porque profundas son las transformaciones que se están produciendo en nuestra realidad económica.