Los mitos del dinero de las autonomías

Los nuevos datos sobre el modelo de financiación de las comunidades autónomas ponen en evidencia que no se han producido ventajas tan fabulosas ni agravios tan insoportables con la cesión del 15% del IRPF (ahora 30%) a las autonomías. Las diferencias son mucho más reducidas de lo previsto y de lo especulado y, sobre todo y más sorprendente, los supuestos beneficiarios no son las comunidades ricas, sino aquellas con más capacidad de crecer. En cambio, han pasado desapercibidos algunos cambios como la revisión de los costes de los servicios transferidos por la vía del pacto político, cuyos efectos económicos son hasta tres y cuatro veces superiores a los obtenidos por la cesión del IRPF.

Las sospechas de que el debate sobre agravios y beneficios tenía más carga política e ideológica que de fundamentación económica ya habían quedado en evidencia tras los asombrosos cambios de posiciones de destacados líderes políticos, en función de si estaban en el Gobierno y pactaban con los nacionalistas o si se hallaban en la oposición. El informe Pi i Sunyer ofrece también una buena selección de estas contradictorias manifestaciones.

1. ¿Ante quién responden las autonomías?

La consecuencia más inquietante de este falso debate es que las autonomías, que ya controlan el 22% del gasto público -y que pronto alcanzarán el 29%, como los lander alemanes, cuando se complete la cesión de sanidad y educación a todas las autonomías-, se han convertido en algunos casos en las administraciones menos responsables fiscalmente (cuadro 1). En lugar de discutir sobre la gestión de los 10 billones de pesetas que administran los Gobiernos autónomos, el debate se desvía hacia otro escenario en el que la discusión se reduce a la insuficiente financiación por parte del Gobierno central. Pujol ha sido el príncipe de los ingenios al utilizar estos cambios de escenario. Si no puede cumplir todos sus compromisos electorales es- porque carece del dinero suficiente. Si la Generalitat se endeuda es porque está mal financiada. Aunque hay una parte de verdad en esta argumentación, no puede anular la responsabilidad de las autonomías. Este sistema de diluir la responsabilidad ha sido secundado luego por otras autonomías.

2. ¿A quién beneficia la cesión del IRPF?

El informe Pi i Sunyer recoge un estudio de los profesores Núria Bosch y Antoni Castells que destruye muchos de estos mitos. Bosch y Castells han diseñado varios escenarios sobre la posible evolución del modelo de financiación pactado para el periodo 1997-2001 teniendo en cuenta la incidencia de la recaudación del IRPF. Los autores consideran que la evolución de la recaudación del IRPF depende esencialmente del crecimiento del PIB regional y del tipo fiscal medio de este impuesto en cada comunidad.Así, según los datos de los últimos años entre comunidades de competencias similares, las regiones más pobres son las que han registrado un mayor crecimiento económico. En el periodo 1989-1995 las comunidades que más crecieron fueron Canarias (8,3%), Andalucía (7,8%) y Galicia (7,1%), y las que menos, Cataluña (6,5%) y Valencia (6,5%).

Además, las diferencias actuales sobre el tipo fiscal medio también inciden en la evolución futura. En Cataluña, el tipo medio es más elevado (10,2%) que en Andalucía (7,2%), Canarias (7,8%) o Galicia (6,9%). Estas diferencias son más acusadas de las que se desprenden de la progresividad típica de la tarifa. De acuerdo con los autores, este dato permite pronosticar que estas últimas comunidades tienen un mayor margen de crecimiento del tipo fiscal medio, lo cual debería traducirse en un mayor crecimiento de los rendimientos por IRPF. Los autores llegan a conclusiones similares cuando tienen en cuenta la evolución del IRPF en los últimos años.

"La conclusión más relevante", subrayan, "es que los efectos de un crecimiento diferente de los ingresos por IRPF entre las distintas comunidades son muy limitados y en cualquier caso difícilmente favorecen a las comunidades con mayor nivel de renta". Las ganancias en pesetas por habitante son inferiores al 2% y los recursos de Cataluña y la Comunidad Valenciana se mantienen por debajo de la media (cuadro 2).

Los economistas señalan que la ampliación de la participación en el IRPF hasta el 30% supone aumentar el grado de responsabilidad fiscal, pero en cambio no va a significar una modificación apreciable de la situación relativa de los ingresos por habitante en las distintas comunidades autónomas. "En cualquier caso, y en contra de una creencia relativamente extendida", añaden, "no va a significar una ventaja especial para las comunidades como Cataluña, con mayor nivel de renta".

En su opinión, "los ingresos de las comunidades no dependen tanto de la renta absoluta como de la variación de los rendimientos en concepto de IRPF. Esto no favorece, pues, a las comunidades más ricas, sino a las comunidades en las que la cuota líquida de IRPF crezca más, aun cuando continúen siendo las más pobres".

A juicio de Bosch y Castells, "el sistema debería garantizar la igualdad de ingresos potenciales por habitante entre las distintas comunidades si éstas realizan el mismo esfuerzo fiscal. Ello debería permitir que las diferencias de presión fiscal en los ingresos tributarlos de una comunidad autónoma repercutieran automáticamente en sus ingresos totales".

3. ¿Quién sale ganando hasta ahora?

Otro estudio anterior de la Fundació Bancaixa, dirigido por el eurodiputado conservador José Manuel García Margallo, Íñigo Méndez de Vigo y Vicente Martínez-Pujalte señalaba que Galicia era la más beneficiada por el nuevo modelo de financiación. El trabajo indicaba también unas ganancias muy modestas. Unos 129.829 millones de pesetas adicionales para todas las comunidades para los próximos cinco años, de los que Galicia recibiría 30.234 millones; la Comunidad Valenciana, 21.577 millones; Cataluña, 18.828 millones; Andalucía, 18.161 millones, y Extremadura, 9.904 millones de pesetas.Otros datos que indican el alcance limitado de los supuestos beneficios o perjuicios de la cesión del 30% del IRPF son los últimos datos conocidos de la liquidación del ejercicio de 1995. Para este año, Cataluña tenía una previsión de ingresos por IRPF de 181.000 millones. El rendimiento adicional obtenido por mayor esfuerzo fiscal fue sólo de 4.766 millones, el 2,6% del total. En total, los ingresos adicionales obtenidos este año por todas las comunidades fueron de 20.000 millones (cuadro 3). Una cifra que no puede ser causa de grandes desigualdades.

4. ¿Qué hay detrás del dinero?

El hecho de que el economista que haya advertido sobre los limitados efectos económicos de la cesión del 30% del IRPF haya sido el catedrático Antoni Castells, uno de los expertos que más abogó por su aplicación para estimular la responsabilidad fiscal, es sin duda una garantía. Castells, criticando la situación anterior, ya había señalado que "todo sistema de dependencia niega la esencia de la autonomía política y también algunos atributos esenciales de la democracia que requiere que sean los ciudadanos, y no otros gobiernos, los qué deben controlar y juzgar la acción de su Gobierno. Por eso", añadía, "el problema de la responsabilidad fiscal es, más allá de sus implicaciones técnicas, un problema eminentemente político. Por eso, cuando hablamos de introducir mecanismos que otorguen una mayor responsabilidad fiscal no estamos hablando básicamente de una cuestión de dinero, sino sobre todo de una cuestión de poder político".En esta misma línea de creciente descentralización, y siguiendo los pasos de otros países -Alemania, Austria, Australia, Canadá, Suiza y Estados Unidos-, cabe situar los recientes referendos del Gobierno de Tony Blair en Gales y Escocia, cuyos ciudadanos han votado a favor a sabiendas de que puede suponer un aumento de la carga fiscal. Una publicación nada sospechosa de nacionalista como The Economist celebraba la Devolution a Escocia que permitirá al Parlamento escocés supervisar los 3,3 billones que el Gobierno central gasta en aquel territorio y le faculta para que pueda aplicar un recargo de hasta el 3% sobre el tipo básico del 23% del impuesto sobre la renta, ya que animaría la responsabilidad fiscal. El semanario británico censuraba la situación actual, "que anima a la irresponsabilidad fiscal y permite que los políticos escoceses puedan derrochar el dinero de los contribuyentes sin tener que enfrentarse a las duras consecuencias de la recaudación y culpar de sus fracasos en la resolución de los problemas de Escocia a la tacañería de la mayoría inglesa de Westminster". Una crítica que le debe sonar a Pujol.

En España, la única iniciativa seria de recargo fiscal fue la promovida por el entonces presidente de la Comunidad de Madrid, Joaquín Leguina, que no prosperó por los recursos ante los tribunales y las fuertes presiones políticas, incluidas las de su partido.

5. ¿Cómo funciona el sistema?

Para comprender por qué es tan limitado el impacto de la cesión del IRPF hay que tener en cuenta cómo funciona el sistema. Como ha explicado sintéticamente Antoni Zabalza, ex secretario de Estado de Hacienda, los recursos para financiar los servicios asumidos por cada comunidad -sin incluir la sanidad- son el resultado de combinar tres elementos: una transferencia básica, la recaudación real obtenida y la recaudación normativa (la recaudación teórica si hubiera habido un comportamento estándar).La financiación de cada comunidad es la suma de la transferencia básica y el esfuerzo fiscal (diferencia entre la recaudación real y la normativa). En 1995, la transferencia básica significó el 98% de la financiación, mientras que el esfuerzo fiscal sólo aportó el 2% restante. La razón de que la segunda parte de la fórmula -el esfuerzo fiscal- sea tan pequeña es precisamente porque es una diferencia entre dos magnitudes que en principio no deben ser muy distintas si la recaudación normativa está bien definida. La transferencia básica se obtiene distribuyendo, según un conjunto de criterios objetivos, de entre los que sobresalen la población, el conjunto de recursos disponibles. La transferencia básica se calcula para cada cinco años en función de varios criterios: población (que pondera el 94%), superficie (3,5%), insularidad (1,5%), dispersión geográfica (0,60%) y unidades administrativas (0,40%).

El modelo tiene también varios sistemas, de garantía para asegurar unos ingresos mínimos en supuestos de caídas de recaudación.

6. ¿Por qué están mejor las cuentas municipales?

Una de las experiencias más desmitificadoras ha sido el distinto comportamiento financiero de ayuntamientos y autonomías. Hasta hace pocos años, casi todos los expertos coincidían en que la debilidad financiera de los ayuntamientos y su fuerte endeudamiento era debido a la deficiente estructura de sus ingresos. Manuel Mas, presidente de la Federació de Municipis de Catalunya, recuerda que hasta poco el discusrso municipalista atribuía su insuficiencia de recursos a la escasa potencia de los tributos locales. Consideraba que la evolución del impuesto sobre actividades económicas (IAE) y el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) eran rígidos y poco sensibles a la recuperación económica, lo cual es cierto en parte.La realidad también ha pulverizado estos tópicos. Hoy, muchos ayuntamientos (Barcelona y Mataró en Cataluña, por ejemplo) están cerrando sus ejercicios con superávit, algo impensable hace años y, por tanto, reducen su nivel de endeudamiento. En otras palabras, han logrado sanear sus haciendas sin ingresos adicionales y apoyándose en la mejora de la gestión, una mayor responsabilidad fiscal y logrando un mayor compromiso del sector privado. Aunque también es cierto que el saneamiento se ha hecho a costa de la inversión al no disponer de impuestos más idóneos.

7. ¿Quién pagará la deuda autonómica?

El descontrol de la deuda es preocupante en determinadas autonomías (Navarra, Galicia, Cataluña y Andalucía). El distinto ritmo de evolución de la deuda entre el Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos suscita otras reflexiones. Los datos son muy elocuentes. Entre 1991 y 1996, el endeudamiento del Estado ha pasado de 22,1 billones a 44,8 billones, con un incremento del 102%, según el Banco de España. En el mismo periodo, la deuda de las autonomías ha pasado de 1,4 a 4,6 billones con un crecimiento del 216%. En el caso de los ayuntamientos ha pasado de 1,4 billones a 2,2 billones, lo cual supone un incremento del 48%. En las autonomías, como los ingresos siguen guardando cierta relación con el coste de los servicios que gestionan, no hay fondos específicos para pagar los intereses de su deuda a no ser que mejoren su gestión o aumenten sus impuestos. Hasta ahora, la solución ha sido aumentar el endeudamiento, es decir, la bola de nieve (cuadro 4).

8. ¿Por qué con más ingresos, más deudas?

La apelación sistemática a nuevos ingresos tampoco resuelve los problemas. El ejemplo de la Generalitat de Cataluña es paradigmático. Es incomprensible que cuanto más recursos adicionales recibe, más crece su deuda. Desde 1994, el presupuesto de gastos de la Generalitat crece a un ritmo medio inferior al 5%. Durante estos años, Pujol se ha vanagloriado de haber obtenido importantes dividendos de sus sus respectivos pactos con el PSOE y el PP. Con los socialistas, 45.000 millones y con los conservadores más de 200.000 millones adicionales cada año. Pues bien, a pesar del moderado aumento del gasto teórico y de las grandes ganancias en los ingresos resulta que el endeudamiento ha crecido a un ritmo del 30%, lo cual resulta bastante incomprensible. Sólo se puede explicar porque los presupuestos que se presentan tienen muy poco que ver con lo que se gasta realmente o que los nuevos ingresos obtenidos no sean tales aunque pregonarlo proporcione votos.

9. ¿Es generalizable el sistema vasco?

Lograr la máxima transparencia es cada vez más urgente para clarificar el dinero de las autonomías. En Alemania, un país con más diferencias interregionales que España (cuadro 5), la discusión sobre la transferencia de fondos es un proceso abierto. La primera norma para alcanzar esta transparencia exige no cambiar de discurso según las conveniencias. No se puede exigir desde España más fondos de los países ricos de Europa (cuadro 6) y luego no aplicar el mismo criterio para distribuir los recursos entre las distintas regiones españolas. Pero tampoco es sostenible que regiones como Madrid y Cataluña, con el mismo nivel de renta que Midi-Pirénées o Escocia, por ejemplo, reciban un trato completamente opuesto. El estudio de Remy Prud'homme, Fiona Wishlade, Douglas Yuill, Sandra Taylor, Laurent Davezies y B. H. Nicot, pone de relieve que mientras Madrid y Cataluña aportan el 11% y el 5%, respectivamente, de su PIB al Gobierno central; Midi-Pirénées y Escocia reciben el 5%. Para las empresas que buscan nuevas localizaciones estas diferencias son básicas. Otro trabajo de Castells y Martí Parellada revela que Cataluña, además de su saldo fiscal desfavorable con el Estado, también presentaba en 1995 una salida de recursos de 32.000 millones hacia la Unión Europea.Por otra parte, las iniciativas de extender el modelo del cupo vasco resultan muy poco viables. Bajo los argumentos de naturaleza puramente política se esconde otra realidad económica incontestable. Tal como se aprecia en el cuadro 7, el sistema autonómico español sólo es sostenible gracias a las cuantiosas transferencias de Madrid y Cataluña.

10. ¿Por qué todos los partidos se contradicen?

Cuando en 1993, el PSOE pactó con CiU la cesión del 15% del IRPF a las autonomías, la reacción del PP fue desabrida. José María Aznar dijo entonces : "El sistema genera desigualdades y estimula la irresponsabilidad". Jorge Fernández Díaz manifestó que "el 15% es un fracaso" y Mariano Rajoy aseguró: "En 1993 se adoptó el 15% porque fue una exigencia de Jordi Pujol". Después, en 1996, cuando se alcanzó el pacto entre el PP y CIU y se profundizó en la dirección iniciada por el PSOE -aumentando la cesión del 15% al 30% del IRPF y dando una cierta capacidad normativa a las comunidades sobre parte del IRPF y otros tributos cedidos-, fueron entonces los socialistas los que se rasgaron las vestiduras.A juicio de Felipe González, "la autonomía normativa rompe la unidad fiscal del país". En Suecia, hasta los ayuntamientos tienen capacidad normativa. La consejera de Economía de Andalucía, Magdalena Álvarez, sostuvo que "la cesión del IRPF con capacidad normativa sitúa a las comunidades autónomas en una situación desigual". El presidente extremeño, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, fue más lejos y propuso un referéndum en su comunidad para rechazar la cesión del 30% con capacidad normativa. Sin duda, el cambio más lamentable ha sido el de Manuel Fraga, presidente de la Xunta de Galicia, quien recurrió ante el Constitucional contra la cesión del 15% efectuada por los socialistas y ha acabado celebrando la cesión del 30%, efectuada por el Gobierno central de su partido.

El proceso de devolver poderes a los Estados y a las regiones para que los ciudadanos tengan un control más directo de sus Gobiernos se extiende por todo el mundo. A principios de 1995, el conservador Tommy G. Thompson, gobernador de Wisconsin -un Estado con seis millones de habitantes-, abogaba por una mayor devolución de poderes a los Estados. Recordaba la Constitución norteamericana, que señala: "Los poderes no delegados a la Federación están reservados al Estado o al pueblo". En España, este proceso de descentralización que resolvería muchos problemas políticos debería ser mucho más fácil -ya que, en contra de los tópicos, las diferencias interregíonales son menores que en la mayoría de países europeos- si los políticos no pusieran trabas injustificables (cuadro 5).