Infraestructuras, déficit y grupos de presión

JORDI SEVILLALa posibilidad de que el recorte del gasto público necesario para alcanzar los objetivos de déficit de Maastricht afecte en demasía a la inversión pública en infraestructuras, está sacando a la palestra no sólo críticas por parte de sectores afectados, sino también distintas propuestas, aparentemente imaginativas, para evitar que ello sea así. Parecería que algunos sectores patronales y responsables políticos, defienden un férreo liberalismo para todo aquello que no les concierne y se hacen keynesianos cuando la actividad estatal se refleja en sus bolsillos. A nadie parece sorprenderle el hecho de que frente a eventuales recortes del gasto público en infraestructuras, quienes más protesten- sean las empresas constructoras y no tanto los usuarios, quizá muy conscientes del gran esfuerzo realizado en los últimos años.El gasto público en infraestructuras de transporte terrestre, que es donde se centra la polémica, tiene dos grandes componentes: inversión nueva y mantenimiento de la ya realizada. Para esta última, es muy defendible, desde el punto de vista de la teoría económica, aunque quizá más difícil políticamente, la existencia de un precio público mediante el cual, los usuarios, causantes del desgaste, contribuyan parcialmente a su financiación, en lugar de que el conjunto de contribuyentes lo pague todo, a través de los impuestos. Ese precio público puede ser general para todos los propietarios de vehículos -un recargo al permiso de circulación o en la gasolina- o más específico para los usuarios directos de las autovías en forma de peaje moderado, o blando.,

En el caso de inversión nueva, se han propuesto distintas fórmulas para que sea el dinero privado quien adelante la financiación, en un momento de estrechez presupuestaria del sector público. Algunos economistas liberales han llamado reiteradamente la atención sobre lo absurdo de que con dinero público se financien necesidades privadas -como la educación, o la sanidad- cuyo pago podría hacer mejor el. mercado, de lo que además se derivaría un estado más pequeño, menos presión fiscal sobre los ciudadanos y un mayor margen de libertad para la iniciativa privada. Pero ahora se nos propone el caso inverso: financiar con dinero privado, una necesidad pública. Los banqueros de Carlos V ya lo hicieron, contribuyendo a su bancarrota. Aunque, claro, eran otros tiempos.

La forma más directa de hacer esto hoy es constituir consorcios entre las empresas constructoras y los bancos, que pujarían, adelantando ellos el dinero, por la adjudicación de nuevas inversiones programadas por el Gobierno -al menos, las rentables-, pero que éste no puede financiar por un problema temporal de caja.

Con ello se construirían ya esas autovías, carreteras o tendidos ferroviarios, tan necesarios como imposibles de pagar, ahora, por el sector público. Todos contentos. Las constructoras tienen trabajo -lo que es positivo para el conjunto de la economía del país-, los bancos, negocio rentable durante años, los usuarios sus nuevas y mejores carreteras y trenes y los políticos van cumpliendo sus promesas electorales. ¿Dónde está el problema? ¿Por qué no se le había ocurrido a nadie antes?

La verdad es que no sólo se les había ocurrido, sino que se ha practicado reciente mente en España durante años mediante las concesiones de autopistas. Una empresa recibía la adjudicación para construir y financiar una autopista de la que iba recuperando su inversión inicial más su beneficio a través de un peaje que estaba habilitada para cobrar durante el largo periodo de tiempo que duraba la concesión.

El problema, o uno de los problemas, era que el Estado concedía también un seguro de cambio para los préstamos que, para su financiación, la adjudicataria efectuaba en el extranjero. Es decir, el riesgo de devaluaciones de la moneda lo pagaba el Estado con lo que la empresa siempre podía obtener la mejor financiación, al mejor precio, en el mejor mercado, sin riesgos. Esta contrapartida pública ha llegado a ser casi más importante como fuente de ingresos para los adjudicatarios que el peaje y todavía le cuesta a los presupuestos públicos unos 30.000 millones de pesetas anuales.

Ahora la fórmula propuesta es distinta, por lo menos en lo relativo al peaje, que es lo más visible para los ciudadanos y en que no constituye una concesión de derechos públicos. Subyace, sin embargo, el hecho de que el consorcio constructor de la auto vía o carretera nueva, adelanta una financiación que luego el Estado le tiene que ir devolviendo en cómodos plazos. Es decir, para el Estado, no es un menor déficit, sino un déficit aplazado, con compromisos futuros de pago durante muchos años.

Hay serias dudas de que contabilizar, a lo largo de varios ejercicios, un déficit que se produce ahora, sea compatible con los criterios de Maastricht. Con su espíritu, desde luego que no y los mercados financieros internacionales así lo pueden valorar. Lo mismo ocurre cuando es el propio Estado quien crea una empresa pública para efectuar la operación. No se reduce el déficit. Se centrifuga a esa empresa pública y se diluye en el tiempo. Con una dificultad adicional. Este tipo de operaciones de ingeniería financiera elemental, acaban siendo más caras para el contribuyente, como lo fueron las autopistas.La razón es obvia. No sólo se debe pagar un tipo de interés por la financiación aplazada que ahora adelanta el sector privado. Es que, el sector privado consigue esa financiación inicia¡ más cara que lo haría el propio Estado ya que para los prestamistas (nacionales o internacionales) el riesgo de un crédito siempre es menor cuando el prestatario es el Estado que cuando es un consorcio privado. Por tanto, o el consorcio privado se endeuda con algún tipo de aval del Estado (con lo que reproducimos el fenómeno autopistas) o lo hará a mayores precios, con lo que las nuevas infraestructuras, así financiadas acabarán siendo mucho más caras para los contribuyentes. Es verdad que, a cambio, disfrutarían antes de unas carreteras mejores.

En el caso de los ferrocarriles, a cambio de la construcción de la infraestructura, se habla de conceder la explotación de la misma al consorcio privado. Tampoco la idea es nueva. Así se construyó, a partir de la Ley de Ferrocarril de 1855, nuestro sistema ferroviario.

La historia no se repite nunca igual, pero hay que aprender de los errores. Y aquella experiencia acabó con la creación de la empresa pública ferroviaria Renfe ante la bancarrota de las compañías ferroviarias privadas que, tras el negocio que significó el tendido de la red, fallaron estrepitosamente en sus cálculos sobre el tráfico, haciendo que muchas de las. inversiones realizadas fueran en realidad ruinosas casi desde el principio. Sin duda, todos hemos aprendido mucho desde entonces. Pero conviene conocer la historia para no repetirla, especialmente en aquella parte de negocios privados, ruinas públicas.

Es claro el interés en todas estas operaciones por parte de las constructoras e instituciones financieras que obtienen beneficios directos de las mismas. Pero, ¿dónde está la presión social para reclamar, después de los esfuerzos inversores de estos últimos años, más y mejores infraestructuras terrestres aunque sean mas caras? ¿Es superior el beneficio colectivo que se obtiene, al que claramente obtienen los promotores de la propuesta? ¿No acabará condicionando la propia planificación de las infraestructuras atenuando su carácter de reequilibrador territorial y social?

Uno de los principales estudiosos de la lógica de la acción colectiva, Mancur Olson, dice que: "Si el grupo que se beneficiará de la acción colectiva es lo suficientemente pequeño y la proporción costo-beneficio de la acción colectiva en favor del grupo resulta lo ' bastante favorable, puede darse una acción calculada en interés colectivo, aunque no existan incentivos selectivos". Que cada uno saque su conclusión.

Se han propuesto también otras fórmulas de financiación de las inversiones en infraestructuras, esta vez vinculadas a los ingresos públicos por privatizaciones. Antes se reclamaba que estos ingresos fueran a amortizar y reducir la deuda pública y ahora, casi los mismos, que financien infraestructuras. Tan discutible es, contablemente, lo uno, como lo otro. Nuestro ordenamiento no contempla los ingresos finalistas. Todo debe ir a. la caja común, el Tesoro público, de donde todo se paga. Pero además de esta dificultad jurídica (políticamente se pueden presentar las cosas de otra manera), la realidad es que da lo mismo. Si los ingresos por privatizaciones (o cualquier otros) se utilizan para reducir el déficit de caja, se reduce también el volumen de deuda necesario para financiar ese menor déficit. Y si se destinan a financiar gasto (de infraestructura u otro), se tendrán que recortar más otras partidas para alcanzar el objetivo de déficit.

Luego, ¿dónde está la novedad de estas propuestas? Recordemos además, que en términos de Contabilidad Nacional, no todos lo ingresos por privatizaciones reducen déficit ya que una parte se computa, por debajo de la línea, como modificaciones de activos y pasivos financieros.

Se comprende ahora mejor, que la decisión definitiva del Gobierno, sobre estas propuestas se esté demorando. El asunto requiere mucha meditación. Y repasar algún buen libro de historia económica de España.