Estado de bienestar y gasto público

La paralización que hubo en Francia el pasado diciembre muestra que el espíritu de los reformadores sociales que iniciaron el Estado del bienestar no está superado. De hecho, las ideas de reducir la pobreza, fomentar la igualdad de oportunidades y la inversión en capital humano o de ayudar a asegurar los riesgos económicos están en el núcleo de cualquier oferta de buen Gobierno. Sin embargo, alcanzar esos objetivos tan amplios y dispares con las intervenciones públicas del Estado del bienestar está generando problemas suficientes como para justificar la revisión de los programas de gasto social en todas las economías desarrolladas.En los presupuestos públicos de los países europeos, más de la mitad del gasto suele corresponder a servicios sociales y sólo alrededor del 15%/20% Se destina a servicios generales y económicos. Cuando hablamos de servicios sociales estamos hablando del Estado del bienestar y de gasto en protección social que compite con el de otras actuaciones públicas. Esta competencia lleva el debate sobre el Estado del bienestar al terreno de la determinación del orden de preferencia de las funciones del Estado en la sociedad actual. Bien merece que se preste atención hacia dónde se dirigen los recursos del Estado, que gestionan, en números redondos, un 50% del valor que genera anualmente el país.

Al Estado del bienestar se le caracteriza, políticamente, como una actuación solidaria de la sociedad que trata de garantizar un nivel de vida a los ciudadanos, poniendo una red protectora que aminore desigualdades. De hecho, el gasto social está formado por diversas transferencias públicas, monetarias o en especie. Las transferencias que se ofrecen fundamentalmente en especie son los servicios sanitarios y educativos y el gasto público en vivienda y en actividades culturales. En cuanto a las transferencias monetarias, la mayor importancia radica en las pensiones (jubilación, viudedad, orfandad e incapacidad permanente) y la protección al desempleo, con elementos menores en la incapacidad laboral transitoria o los programas de lucha contra la pobreza.

Dentro de la acción protectora del gasto social coexisten, por tanto, elementos de aseguramiento, redistributivos y de fomento de la productividad. Buena parte de los problemas del Estado del bienestar proviene de esa mezcla de objetivos en los programas de gasto social. Un ejemplo de esto lo tenemos, en las pensiones públicas. Asegurar una sustitución de la renta del trabajo al final del periodo laboral con mecanismos de redistribución intergeneracional introduce en el sistema riesgos demográficos o de estancamiento de la productividad o del empleo, que en la actualidad se observan con claridad, originando un problema de primer orden.

ELcarácter de seguro público del gasto social destaca en la protección al desempleo, en los programas de incapacidad laboral y en los servicios sanitarios. El objetivo redistribuidor es preponderante en el resto de las actuaciones del Estado del bienestar, si bien con criterios de equidad particulares, En las pensiones públicas se observa una redistribución intergeneracional que, si se contempla desde el punto de vista de la vida de una persona, puede ofrecer pautas distributivas peculiares o saldos nulos. La equidad como igualdad de oportunidades es un objetivo claro del gasto educativo. Un criterio redistribuidor directo es el de los programas de suavización de la pobreza. El fomento de la productividad y el crecimiento económico se da con el gasto en educación y en sanidad fundamentalmente.

No hay, por tanto, una caracerización simple ni un objetivo único en el Estado del bienestar. Es un gran mecanismo de transferencias públicas que, actuando protectoramente, atiende a objetivos muy diversos. Redistribuye, sin duda, pero con pautas muy peculiares. Asegura que las variaciones en el bienestar de individuos y familias no sean grandes.

Fomenta el crecimiento económico, al igual que lo perjudica por sus efectos negativos y por la financiacíón que requiere y las formas de lograrla. Los objetivos del gasto social compiten, por otro lado, con otras funciones públicas. Resulta natural que, sobre todo si se quiere mantener el Estado del bienestar, sea necesaria su revisión.

Los problemas básicos del Estado del bienestar se centran en los desestímulos económicos que origina, en sus objetivos dispares, en el volumen tan importante de gasto que se ha de financiar, en los cambios demográficos y las variaciones de crecimiento. Sin olvidar sus efectos macroeconómicos y que el Estado del bienestar ha encerrado a los ciudadanos en el sistema de protección social haciendo políticamente difícil su reforma.

Esto último explica en buena medida que las soluciones que se han ido aplicando para resolver las dificultades de los sistemas de protección social hayan sido parciales y cautas, sin suponer grandes cambios en la mayoría de los casos. En el contexto europeo, creo que puede afirmarse que las políticas puestas en práctica durante los últimos 15 años han supuesto, en promedio, un mantenimiento del gasto social, frenando su crecimiento. En determinados países se observan reducciones pequeñas del gasto social, aunque también hay algún ejemplo de aumentos.

Las reformas del Estado del bienestar que se contemplan en Europa muestran que se conocen y valoran sus problemas, aunque las reacciones habidas puedan calificarse de tímidas y parciales. Son soluciones que no han supuesto ningún cambio importante en el Estado del bienestar ni han originado una dinámica de transformación del mismo.

Esta falta de revisión más completa es explicable por las resistencias de grupos importantes de votantes ante cambios serios en los programas de gasto social y por las consiguientes dificultades políticas. Lo que, a su vez, explica que los políticos prefieran cambios pequeños aunque tengan que ser frecuentes, dada la importancia de los problemas del gasto social. O que se haya seguido la vía de los mayores déficit públicos, lo que implica trasladar el problema, con peor situación financiera a otro grupo político en el futuro. Ocultar los problemas, o no presentarlos con, claridad al público, es un camino utilizado a menudo para evitar soluciones con coste político.

La revisión del Estado del bienestar es difícil. El origen fundamental de las dificultades políticas de la reforma del Estado del bienestar es el defecto del sistema por el que el ciudadano queda encerrado en la propia red protectora al planificar su comportamiento contando con el gasto social. Un ejemplo de este punto se observa claramente en las vacilaciones y tensiones que surgen ante la necesaria reforma de las pensiones públicas, que son el componente principal de la protección social.

El previo anuncio de las modificaciones previas en el sistema de pensiones y el fomento público del ahorro familiar conveniente para contrarrestar las dificultades introducidas por ese anuncio son condiciones básicas de cualquier reforma.

Una vía de suavización de los problemas de la revisión del Estado del bienestar es situar el debate en su contexto apropiado, que es el del conjunto más amplio de las funciones de un Estado moderno. El público no desea, como es lógico, reducciones en el gasto social, y probablemente tampoco entiende bien su conveniencia, pero puede entender que un presupuesto no es ilimitado. Al mismo tiempo, el ciudadano desea otros servicios públicos generales o económicos (seguridad, justicia, infraestructuras) con los que compite la protección social.

En los países europeos la disciplina presupuestaria necesaria para la Unión Económica y Monetaria es fuerte y debe servir de punto de partida, aunque no para ocultar que la disciplina es necesaria por sí misma. Si, como en el caso español, el objetivo de convergencia con Europa y de crecimiento económico que genere empleo es un elemento básico de la dirección económica de un Gobierno, se plantea una situación de competencia entre el Estado del bienestar, la reducción del déficit público y las funciones económicas y generales del Estado que el votante ha de decidir ante las urnas.

La revisión del Estado del bienestar, debatiendo públicamente sus ventajas e inconvenientes, con la del resto de las funciones del Estado puede generar un presupuesto disciplinado, macroeconómicamente y en su gestión, que acoja los gastos de formación de capital social (infraestructuras, educación, sanidad) sin expulsarlos, permita mejores servicios públicos generales ofrecidos con gestión renovada y haga posible políticamente cambios profundos en el gasto social.

El ciudadano enfrentado a la realidad del sistema de protección social y conociendo alternativas que mejoren su nivel de vida puede cambiar su lógica oposición a las reformas del Estado del bienestar y aceptar tener la principal responsabilidad de su futuro y el de su familia. Esto implica una oferta política diferente que ayude a los votantes a llevar una vida menos protegida económicamente desde los presupuestos públicos y mucho más basada en la productividad y la competencia.

El trueque para el ciudadano es protección social por mayor crecimiento y empleo que mejoren su nivel de bienestar y el de sus hijos. Sólo con esta, oferta veo factible en la práctica un cambio serio en el Estado del bienestar que permita el mantenimiento del sistema de pensiones (más ajustadas a las contribuciones realizadas y percibidas un poco más tardíamente), genere un gasto educativo y sanitario que ofrezca igualdad de oportunidades y aumentos en la productividad, y mantenga una solidaridad activa ante los casos concretos de pobreza y marginación.Emilio Albi es catedrático de Hacienda Pública (Universidad Complutense) y presidente de Albi, Sánchez y Asociados.