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TRIBUNA

Francia: Cámara de representación territorial

Esta semana ha quedado constituida la ponencia encargada de reformar la Constitución para hacer del Senado español una Cámara de representación territorial de acuerdo con las exigencias del Estado de las autonomías. En estas páginas, Francisco Rubio Llorente reflexiona sobre las diferentes razones que han llevado a los Estados contemporáneos a crear las Cámaras altas y sobre la relación profunda que hay entre la reforma del Senado español y la definición del modelo de Estado. Enoch Albertí Rovira, Juan José Solozábal y Manuel Aragón exponen el papel del Senado en Alemania, Francia y Suiza, tres modelos europeos de Estado.

Pese a que Francia no es un Estado políticamente descentralizado, su Senado es un ejemplo bien característico (y muy singular) de Cámara de representación territorial y no sólo porque así lo defina la propia Constitución al disponer, en su artículo 24, que el Senado "asegura la representación de las colectividades territoriales de la República", sino porque el modo de elección de los senadores hace efectivo ese tipo de representación. El Senado se elige mediante sufragio indirecto, esto es, por un amplio colegio formado aproximadamente por 100.000 personas, que, a su vez, fueron elegidas para ocupar sus cargos por sufragio universal. Componen ese colegio los diputados, los consejeros regionales, los consejeros generales, los miembros del Consejo Superior de los franceses establecidos en el extranjero, los consejeros de la Asamblea de Córcega y los delegados elegidos por los consejos municipales.De esas seis categorías, las cinco primeras comprenden poco más del 6% del total de los electores senatoriales, lo que significa que el 94% aproximadamente de ese total está integrado por los delegados de los consejos municipales. El Senado no representa, pues, exactamente a los departamentos o a las regiones, sino a los municipios de Francia. Ésa es su auténtica y genuina naturaleza: ser una Cámara de representación municipal, "el gran consejo de los municipios de Francia", como dijo Gambetta. Idea bien arraigada en aquel país desde el inicio de la III República y sólidamente mantenida hasta ahora.

La composición del Senado fluctúa según los cambios demográficos, atribuyéndose un número de senadores por departamento en proporción a su población. El total de senadores ascendió, en las elecciones de 1989, a 321. Se trata de una Cámara amplia, pero bastante más reducida que la Asamblea Nacional (ambas componen el Parlamento francés), que casi la duplica en número de miembros. El mandato de los senadores es por nueve años, renovándose por tercios cada tres. A diferencia de lo que ocurre con los diputados, para los cuales sólo se exige la mayoría de edad, para ser senador se requiere tener cumplidos 35 años (ello desde 1946, pues en la III República era 40 años).

Salvo en materia de exigencia de la responsabilidad política del Gobierno, monopolizada por la Asamblea Nacional, y que es una competencia, pues, de la que el Senado carece, las demás funciones que desempeña son idénticas a las de la Cámara baja. En la más principal de ellas, en el ejercicio de la potestad legislativa, el Senado cumple el cometido de Cámara de segunda lectura de las leyes, en una situación de moderado equilibrio frente a la Asamblea Nacional, equilibrio que se sustenta en lo que allí suele llamarse el "doble bicameralismo", esto es, en la posibilidad (que queda en manos del Gobierno) de, que el Senado actúe, respecto de la Asamblea Nacional, unas veces en situación de paridad ("bicameralismo igual") y otras en situación subordinada ("bicameralismo desigual"). Como es obvio, esta facultad del Gobierno le permite no sólo hacer prevalecer la voluntad legisladora de la Asamblea (si allí cuenta con una mayoría favorable), sino también lo contrario, esto es, apoyarse en el Senado (no haciendo uso de la prerrogativa que le concede el artículo 45 de la Constitución) para frustrar un texto aprobado por la Asamblea en términos no deseados por el Gobierno.

La opinión que los políticos y la doctrina tienen sobre el papel del Senado es mayoritariamente favorable. Se reconoce su eficacia en la utilización de los medios ordinarios de control (preguntas, interpelaciones, comisiones de, investigación, que allí pueden ser "de encuesta" y "de control") y su capacidad para mejorar técnicamente los proyectos legislativos; todo ello gracias a su cualidad de Cámara de notables, cualidad que favorece un cierto grado de independencia y ponderación y que es resultado, por una parte, del sistema de elección indirecta y, por otra, de una larga tradición de prestigio senatorial que ha llevado a la Cámara a políticos experimentados, bien relacionados con los problemas locales y muy activos en el servicio a los ciudadanos. Como ha dicho J. Rivero, no es que la elección haga notables, sino que los notables son elegidos.

Es cierto que a veces se ha denunciado la prevalencia de los intereses rurales en el Senado, dada la sobrerrepresentación de los municipios pequeños, tildándose al Senado de Cámara de la agricultura. Sin embargo, la opinión mayoritaria, además de resaltar lo que de exagerado, hay en esa crítica, ha entendido que la función de representar "a la tierra" y no sólo a los ciudadanos es el auténtico significado de la representación territorial, mediante la cual se asegura en Francia la vigencia de uno de los componentes básicos de la cultura política nacional, como es la vida local. Nadie niega, pues, el gran peso del Senado en la estructura estatal, o en palabras de J. Cadart, "su contribución fundamental e indispensable en la vida política francesa". No en vano el presidente del Senado es la tercera personalidad del Estado (inmediatamente después del presidente de la República y del primer ministro), llamado a sustituir al propio presidente de la República en caso de vacante, como ocurrió en 1969 y 1974.

Manuel Aragón es catedrático de Derecho Constitucional de la UAM.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 24 de noviembre de 1994