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TRIBUNA

El Bundesrat: Una plataforma de participación

Esta semana ha quedado constituida la ponencia encargada de reformar la Constitución para hacer del Senado español una Cámara de representación territorial de acuerdo con las exigencias del Estado de las autonomías. En estas páginas, Francisco Rubio Llorente reflexiona sobre las diferentes razones que han llevado a los Estados contemporáneos a crear las Cámaras altas y sobre la relación profunda que hay entre la reforma del Senado español y la definición del modelo de Estado. Enoch Albertí Rovira, Juan José Solozábal y Manuel Aragón exponen el papel del Senado en Alema¡a, Francia y Suiza, tres modelos europeos de Estado.

El federalismo alemán ha ejercido, y ejerce aún, un poderoso atractivo en la configuración de la España de las autonomías. Admira, y hasta puede deslumbrar, la brillantez, teórica y práctica, con la que los alemanes han sabido encontrar el punto de equilibrio entre los polos de unidad y autonomía, que es cuestión en la que todos los sistemas compuestos se juegan su éxito o su fracaso. Tal equilibrio, que da como resultado un Estado fuerte compatible con unos Gobiernos autónomos también fuertes, se construye a partir de un encadenamiento de ideas simple y coherente, hilvanadas sobre una cultura política de consenso en lo estructural y de leal tad en la actuación de todas las partes; la unidad es fruto de la integración, y ésta se consigue mediante la participación. Y la pieza clave, aunque no exclusiva, de la participación es el Bundesrat.El Bundesrat no es propiamente un órgano parlamentario, ni en su composición, organización y funcionamiento, ni tampoco en sus funciones, aun cuando interviene, junto al Bundestag, en la elaboración de las leyes. Es más bien la plataforma de los länder para participar en aquellos asuntos federales que puedan afectarles no sólo en el terreno legislativo, sino también en el del Gobierno y la Administración. Es una, institución federal, pero pensada y diseñada para que la comunidad de los länder pueda hacer presente su punto de vista en las principales decisiones generales federalizando de este modo la formación de la voluntad estatal. Esta idea ha encontrado su expresión en el artículo 50 de su Constitución: "A través del Bundesrat, los länder participan en la legislación y la administración de la federación y en los asuntos de la UE".

El Bundesrat, en efecto, ejerce un amplio abanico de funciones, que se extiende más allá de la estricta lógica parlamentaria: en el terreno legislativo, debe emitir un primer dictamen sobre los proyectos de ley del Gobierno federal, y después es necesaria su aprobación en aquellas leyes que afectan directamente a los Länder (hoy un 60%), mientras que en las restantes dispone de un veto de efectos suspensivos y devolutivos, que obliga al Bundestag a volver a pronunciarse sobre las mismas con mayorías reforzadas, después de un proceso de negociación entre ambas Cámaras. Pero, además, se requiere su aprobación para gran parte de los reglamentos que dicta el Gobierno federal, e interviene decisivamente también en algunos asuntos administrativos, incluido el nombramiento de ciertos altos cargos de la Administración federal. Y desde la reforma constitucional de 1992 asume la participación de los länder en la formación de la voluntad federal respecto de la Unión Europea, vinculando en algunos casos la posición que Alemania debe llevar a Bruselas, pudiendo incluso designar al jefe de la delegación alemana en algunas negociaciones.

Tan amplias, varias e incisivas funciones, presentadas a veces como la compensación por la erosión de los poderes individuales de los länder, sólo pueden llevarse a cabo disponiendo la composición, organización y funcionamiento del Bundesrat de forma adecuada: los alemanes han optado claramente por una exclusiva representa ción gubernamental de los länder, en el que cada uno cuenta con un número determinado de votos (de tres a seis), emitidos unitariamente, según las instrucciones de los Gobiernos respectivos. Puede criticarse, sin duda, esta composición, que hace aparecer al Bundesrat como una Dieta de los Gobiernos de los länder, pero no desde el punto de vista de la representatividad y el pluralismo: el momento de los partidos y las opciones políticas generales está en el Bundestag, y el del pluralismo y la representación territoriales, en el Bundesrat. De la adecuada integración de ambos nace, en gran parte, la fuerza del Estado.

Enoch Albertí Rovira es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Jueves, 24 de noviembre de 1994